10013

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

Согласно ст. 5 части 2 Закона об управлении финансами и финансовой отчетности, под ведомством понимают1:

а) государственный департамент; б) парламентский департамент;

в) ведомство, предписанное нормативным актом. Существуют два типа ведомств, предписанных нормативным

актом, которые перечислены в Приложении 1 к Постановлению об управлении финансами и финансовой отчетности:

1)ведомства, которые имеют в распоряжении только казенные денежные средства. Казенные денежные средства определяются в ст. 5 Закона об управлении финансами и финансовой от- четности как денежные средства, находящиеся на хранении или под контролем Австралийского Союза;

2)ведомства, которые имеют в своем распоряжении не только казенные денежные средства, но и средства, полученные из других источников.

В соответствии со ст. 7 раздела 1 части 3 Закона об учреждениях

èкомпаниях Австралии, под учреждением понимают:

а) юридическое лицо, которое учреждено в публичных целях законом;

б) юридическое лицо, которое учреждено в публичных целях постановлениями, принятыми в соответствии с законом, либо Ордонансом о внешней территории (кроме острова Норфолк) или постановлениями, принятыми в соответствии с этим ордонансом.

Не являются учреждениями Австралийского Союза следующие организации:

а) компании по Закону о корпорациях 2001 г. (Corporations Act 2001);

б) аборигенные объединения, созданные в соответствии с Законом о советах и объединениях аборигенов 1976 г. (Aboriginal Councils and Associations Act 1976);

в) объединения работников, которые являются организациями согласно Перечню 1В Закона о трудовых отношениях 1996 г. (Workplace Relations Act 1996).

1 Список ведомств см.:http://www.finance.gov.au/finframework/docs/231204FMACAC_Map.pdf.

601

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Согласно ст. 34 Закона об учреждениях и компаниях Австралии, под компанией понимается организация, в которой федеральное Правительство владеет контрольным пакетом акций или долей, а также компания, находящаяся полностью в собственности Правительства Австралии.

Рассмотрим подробнее полномочия Генерального аудитора в отношении перечисленных выше субъектов.

Первое из таких полномочий проведение аудита финансовых отчетов.

Âсоответствии со ст. 49 и 57 Закона об управлении финансами

èфинансовой отчетности, Генеральный аудитор проверяет ежегодные финансовые отчеты ведомств, составляет свой отчет о проведенной работе, который затем включается в ежегодный от- чет ведомства, передается ответственному министру и представляется им на рассмотрение Парламента.

Генеральный аудитор является обязательным внешним аудитором учреждений Австралии, проверяет их ежегодные финансовые отчеты, а также финансовые отчеты дочерних организаций (ст. 8 Закона об учреждениях и компаниях Австралии). В соответствии с Приложением 1 к упомянутому Закону, в конце финансового года, аналогично ведомствам, учреждения готовят ежегодный отчет, в который включаются ежегодный финансовый отчет

èотчет Генерального аудитора. Данный ежегодный отчет представляется директором учреждения ответственному министру, который в свою очередь передает их на рассмотрение обеих палат Парламента.

Статья 35 Закона об учреждениях и компаниях Австралии устанавливает, что Генеральный аудитор должен либо являться обязательным внешним аудитором компании, либо только проверять все финансовые отчеты, связанные с данной компанией (в том числе и дочерних организаций), если обязательный внешний аудит осуществляет иной аудитор. В соответствии со ст. 36 и 37 указанного Закона, компания после проведения годового общего собрания должна передать ответственному министру годовой отчет, который включает документы, принятые на собрании, и отчет внешнего аудитора по финансовым документам компании (если внешний аудитор не Генеральный аудитор Австралии, то подается

602

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

и отдельный отчет Генерального аудитора по тем же финансовым документам). Затем ответственный министр представляет ежегодный отчет на рассмотрение обеих палат Парламента.

Наконец, согласно ст. 55 и 56 Закона об управлении финансами и финансовой отчетности, Генеральный аудитор осуществляет проверку ежегодных финансовых отчетов Министра финансов по государственному сектору экономики (включает все ведомства, учреждения и компании, получающие сметно-бюджетное финансирование).

Второе полномочие Генерального аудитора проведение аудита эффективности.

Генеральный аудитор может в любое время провести аудит эффективности ведомства, а после его завершения должен подготовить свой отчет, передать его копию руководителю проверяемого ведомства, ответственному министру, а также представить отчет на рассмотрение обеих палат Парламента (ст. 15 и 19 Закона о Генеральном аудиторе).

Согласно ст. 16 и 19 указанного Закона, Генеральный аудитор может в любое время осуществить проверку функционирования учреждения или его дочерней организации. Копию отчета о результатах проведенной работы Генеральный аудитор передает ответственному министру, служащему проверявшегося учреждения, а также представляет на рассмотрение Парламента.

Генеральный аудитор вправе, в соответствии со ст. 17 и 19 упомянутого Закона, осуществить проверку функционирования компании или ее дочерней организации (проверка компании государственного коммерческого предприятия происходит аналогично описанному выше порядку в отношении учреждения). По окончании аудита составляется отчет, копия которого представляется ответственному министру, служащему проверявшейся компании и обеим палатам Парламента.

В России действует иной, чем в Австралии, принцип отнесения тех или иных организаций к объектам контроля Счетной палаты. Согласно ст. 12 Закона о Счетной палате, ее контрольные полномочия распространяются на все государственные органы и учреждения, федеральные внебюджетные фонды (в любом слу- чае, так как они всегда получают бюджетные средства и управля-

603

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

ют федеральной собственностью), органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании, другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации (контрольные полномочия на них распространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею).

Как видно из приведенного законодательного положения, основной критерий это получение федеральных бюджетных средств и использование федеральной собственности. В Австралии принцип отнесения организации к объектам контрольных полномочий Генерального аудитора иной и связан с ее принадлежностью федеральному Правительству, причем, в отличие от России, существует исчерпывающий перечень ведомств, учреждений и компаний, который составляется Департаментом финансов и администрации и официально публикуется, в частности, в сети Интернет.

Кроме того, Счетная палата осуществляет значительно большее число функций, нежели Генеральный аудитор. Функции Счетной палаты определены в ст. 2 и 9 Закона о Счетной палате.

Первая функция организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета, которой соответствует такой вид предусмотренной законом деятельности, как проведение оперативного контроля за исполнением федерального бюджета на основе обязательной отчетности федеральных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, организаций. Указанные полномо- чия Счетной палаты соответствуют такой предусмотренной законодательством Австралии форме деятельности Генерального аудитора, как проверка финансовой отчетности.

Вторая функция определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности. С ней соотносится следующий вид деятельности: проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов. В Австралии зако-

604

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

нами предусматривается аналогичная форма осуществления финансового контроля Генеральным аудитором проведение аудита эффективности.

Рассмотренные нами два вида деятельности Счетной палаты единственные точки соприкосновения в перечне контрольных полномочий Генерального аудитора и Счетной палаты. Перечисляемые далее полномочия Счетной палаты представляют собой ее отличительные особенности по сравнению с полномочиями Генеральным аудитором.

Третью функцию Счетной палаты составляет оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. С ней связана четвертая функция финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Как уже ранее отмечалось, в Австралии любые средства могут быть ассигнованы из казны только на основании законов, однако их экспертиза не проводится ни одним из государственных органов.

Пятая функция Счетной палаты анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом. В Австралии перед Генеральным аудитором законом такая задача не ставится.

Шестая функция контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России, контроль за обслуживанием Центральным банком РФ государственного долга. В Австралии контроль за деятельностью банковской системы возложен на один специализированный орган Управление пруденциального надзора.

Седьмая функция контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, законностью и эффективностью

605

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

использования иностранных кредитов и займов, эффективностью размещения централизованных финансовых ресурсов, предоставлением государственных кредитов. В Австралии перечисленные виды деятельности закреплены за другим специализированным органом Управлением финансового менеджмента.

Счетная палата по результатам проведенных проверок вправе выносить представления и предписания. Согласно ст. 23 и 24 Закона о Счетной палате представления направляются руководителям проверяемых объектов для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению государству ущерба и привлече- нию к ответственности виновных лиц. В случаях же выявления нарушений в хозяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, наносящих государству прямой непосредственный ущерб и требующих безотлагательного пресечения, а также в слу- чаях умышленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетная палата может давать обязательные для исполнения предписания. И уже при неисполнении и ненадлежащем исполнении данных предписаний Коллегия Счетной палаты по согласованию с Государственной Думой вправе принять решение о приостановлении финансовых платежных и расчетных операций проверяемого объекта. Генеральному аудитору подобных полномочий не предоставлено, он может только передавать материалы проверок соответствующим правоохранительным органам.

Исходя из рассмотренных нами характеристик Счетной палаты и Генерального аудитора, можно сделать вывод, что оба института государственного финансового контроля являются инструментами парламентского государственного финансового контроля и осуществляют свою деятельность на основе принципа независимости.

Порядок их формирования различен: в России члены Счетной палаты назначаются законодательной властью Федеральным Собранием, а в Австралии представителем исполнительной власти Генерал-губернатором. Разница в сроке полномочий должностных лиц, осуществляющих финансовый контроль, является существенной. В России он составляет 6 лет, а в Австралии 10. Это обстоятельство, наряду с более простым способом смещения

606

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

должностных лиц с постов в России, по сравнению с Австралией, несомненно, отражается на стабильности положения высшего органа государственного финансового контроля.

Компетенция Счетной палаты включает большее количество полномочий, чем предоставлено законом Генеральному аудитору, причем совпадают только два из них: проведение оперативного контроля за исполнением доходных и расходных статей бюджета на основе представленных финансовых отчетов и осуществление ревизий и проверок в целях оценки эффективности и целесообразности расходования федеральных бюджетных средств и управления федеральной собственностью.

На наш взгляд, совмещение излишнего числа функций у одного государственного органа не всегда содействует нормальному их осуществлению. Положителен в этом смысле опыт Австралии, где некоторые из рассмотренных выше функций, закрепленных в России за Счетной палатой, переданы иным специализированным органам, что превращает Национальное ревизионное управление Австралии и Генерального аудитора, по сути, в орган исключительно бюджетного контроля, в отличие от полифункциональной Счетной палаты в России.

Интересно также соотношение сферы действия контрольных полномочий Генерального аудитора и Счетной палаты. Как уже указывалось, существует четкое отграничение объектов контроля

âАвстралии на федеральном уровне только принадлежащих Союзу от организаций, подлежащих проверке со стороны контрольных органов на иных уровнях власти (например, штатов).

Наконец, несмотря на то, что принято отмечать отсутствие сколько-нибудь значительных полномочий по применению мер принуждения у Счетной палаты, необходимо заметить, что она обладает бoльшим количеством подобных полномочий, нежели Генеральный аудитор. Вместе с тем данное обстоятельство никаким образом не влияет на эффективность деятельности Генерального аудитора. Об этом красноречиво свидетельствует статистика: 94% (335 из 356) рекомендаций, данные Генеральным аудитором

â2004 2005 гг. в адрес проверяемых, были восприняты и реали-

607

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

зованы в своей деятельности ведомствами, учреждениями и корпорациями1.

Проанализированная система бюджетного контроля позволяет сделать вывод о том, что в Австралии действует отлаженная система контроля с четко определенной компетенцией органов в данной сфере.

Совершенствование системы публичной отчетности, органи- зационно-правовой основы государственного финансового контроля, четкая координация и взаимодействие государственных органов при проведении контрольных мероприятий, полная открытость при осуществлении финансового контроля все это говорит о заинтересованности властей Австралии в информировании своих граждан о состоянии государственных финансов. Такой подход должен быть применен и в России.

1 Ñì.: http://www.anao.gov.au/uploads/documentsANAO%20 Annual%20Report%20200405.pdf.

608

Â2007 году исполнилось 80 лет

доктору юридических наук, профессору кафедры конституционного права Московского государственного института международных отношений (МГИМО), известному в России и за рубежом специалисту в области государственного (конституционного) права скандинавских стран и Финляндии. М. А. Могунова является родоначальником скандинавского государствоведения в российской юридической науке.

Â1949 г. М. А. Могунова окончила Московский юридический институт (МЮИ), а в 1953 г. аспирантуру МЮИ по специальности «Государственное право буржуазных стран». Более 12 лет трудилась в издательстве «Юридическая литература» сначала редактором, страшим редактором, заведующей редакциями государственного права, теории и истории государства и права и международного права, а затем заместителем главного редактора этого же издательства.

Âпериод работы в издательстве «Юридическая литература»

Ì.А. Могунова много внимания уделяла выпуску серии научнопопулярных брошюр «Государственный строй стран мира», что позволило на этой базе издать первый в СССР учебник по государственному праву буржуазных стран. Без отрыва от основной работы в издательстве она окончила Институт повышения квалификации редакционно-издательских работников Министерства культуры СССР и защитила в 1969 г. диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме: «Центральные органы власти скандинавских государств». Была награждена знаком «Отличник печати».

Â1969 г. М. А. Могунова перешла на работу в МГИМО, где читала лекции и вела семинарские занятия, осуществляла науч- но-методическую деятельность. За учебную и научную работу была награждена знаком «Отличник высшего образования».

609

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

На два срока М. А. Могунова избиралась депутатом и председателем депутатской группы Ленинского районного Совета народных депутатов г. Москвы.

В 1989 г. защитила диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук по теме: «Теория и практика скандинавского парламентаризма». Ей присвоено ученое звание профессора по кафедре конституционного права.

Помимо МГИМО, М. А. Могунова читала курсы лекций в Шведском центре Российского государственного гуманитарного университета и Московском лингвистическом университете на факультете экономики и права.

Много внимания М. А. Могунова уделяет научно-исследова- тельской работе, последовательно разрабатывая проблематику государственного (конституционного) права и политических систем скандинавских стран и Финляндии. В этом ей помогает знание немецкого, шведского и английского языков. Ее перу принадлежит более 45 работ общим объемом 150 п. л. Среди них монографии, научные статьи, учебные пособия, главы в учебниках, пособия для депутатов, вводные статьи к переводам конституций и сами переводы конституций Норвегии, Швеции, Финляндии в сборниках конституций государств Европы и конституций стран Европейского Союза, статьи в БСЭ.

К своему юбилею М. А. Могунова подошла с новыми публикациями. За последние годы вышли в свет ее монографии: «Скандинавский парламентаризм. Теория и практика» (М.: РГГУ, 2001. 22,5 п. л.), «Государственное право Финляндии» (М.: Городец, 2005. 23 п. л.); опубликованы главы в учебнике «Конституционное право зарубежных стран» (под ред. М. В. Баглая, Ю. И. Лейбо, Л. М. Энтина. М.: Норма, 2005); подготовлен ряд научных статей: «Правовой статус Норвегии до получения ею независимости (к 100-летию со дня получения независимости)» (Северная Европа: Сб. статей. Вып. 8. М.: Наука, 2007) и «Воплощение шведской толерантности в национальной правовой системе» (Проблемы шведской идентичности: Сб. статей. М.: РГГУ, 2007). Подготовлена к публикации монография «Государственное право Швеции» (25 п. л.).

610