10013

Классика публичного права

дело с отдельными действиями административных органов, основанными на каком-либо общем распоряжении; он разбирает поступки подчиненных, применяющих распоряжение лиц, но не имеет дел с властью, издавшей его. Следовательно, судебный приговор может парализовать применение общего распоряжения in specie к отдельным случаям, но не может отменить обязательной силы распоряжения in genere. Отсюда возникает необходимость права жалоб высшему установлению, имеющему возможность отменить незаконное распоряжение в целом его составе.

Право судебного контроля и право жалобы таковы формы и средства противодействия незаконным распоряжениям, предоставленные в той или другой форме современному обществу.

Обращаясь к русскому законодательству, нельзя не заметить прежде всего, что оно весьма слабо разграничивает понятия неповиновения и сопротивления властям. Уложение о наказаниях (ст. 262 и след.) по форме даже отождествляет эти понятия. Ст. 262 начинается со слов: «Всякий явно и упорно не повинующийся или сопротивляющийся какой-либо власти и т. д.». Вообще весь этот отдел отличается большой неточностью терминологии. Так, вместо выражений неповиновение и сопротивление, в нем встре- чается и слово противодействие, как равнозначащее с предыдущими (ст. 269). Но из самого содержания этого раздела (разд. IV, гл. I) видно, что уложение предусматривает главным образом, если не единственно, случаи открытого сопротивления власти, именно, вооруженного восстания (ст. 263), восстания невооруженного (265), сопротивление исполнению судебных определений (270), угрозы (272) и т. д. Случай пассивного неповиновения предусматривается исключительно 273 ст., постановляющей: «Если и без явного восстания или сопротивления властям, от правительства установленным, несколько человек не исполнят какоелибо предписание сих властей и уклонятся от исправлениях ка- ких-либо законных государственных или общественных повинностей, то, и т. д.». Таким образом, уложение придает особо преступный характер только неповиновению, последовавшему по предварительному уговору между несколькими лицами, следовательно, неповиновению, могущему легко перейти в насильственное сопротивление власти. Подобное неповиновение карается за-

411

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

коном наравне со случаями явного сопротивления власти, т. е. независимо от законности или незаконности распоряжений, подавших повод к неповиновению. Ст. 273 прямо употребляет выражение: «какое-либо предписание». Правда, она через строку упоминает о неисполнении законных повинностей. Но это выражение относится именно к повинностям, не касаясь характера предписания.

Пассивное неповиновение, в собственном смысле, предусмотрено в 29 статье устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Она (мы имеем в виду первую ее часть) редактирована следующим образом: «За неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений, когда сим уставом не определено за то иного наказания, виновные подвергаются и т. д.».

При определении объема действия этой статьи необходимо иметь в виду, что она, в качестве общего постановления, не распространяется на действия, предусмотренные специальными узаконениями. К последним относятся, во-первых, действия, предусмотренные некоторыми статьями самого мирового устава; во-вторых, действие, воспрещенное 273 ст. уложения о наказаниях. При существовании последней статьи остается в силе начало, по которому неповиновение нескольких лиц, с общего их согласия, воспрещается безусловно, независимо от характера распоряжения, по поводу которого обнаружилось неповиновение. Таким образом, 29 ст. применяется исключительно к случаям неповиновения одного лица, без предварительного уговора с другими. В этом смысле определено пространство действия 29 ст. и решением кассационного департамента1. Но с другой стороны, применение занимающей нас статьи обусловливается законностью неисполненного распоряжения, вследствие чего на судью возлагается обязанность убедиться в законности требования, неисполнителей которого преследует административная власть. Это начало прямо вытекает из буквального смысла 29 ст. и подтверждено решениями уголовного кассационного департамента1. «Распоряжение может быть признано неза-

1 Ð.Ó.Ê.Ä. 1869 ã. ¹ 677.

2 См. тезисы, подкрепленные решениями Сената в М.У., изд. проф. Таганцева, стр. 36 и след.

412

Классика публичного права

конным и обвиняемый может быть освобожден от ответственности, хотя бы он не обжаловал в установленный срок этого распоряжения и даже дал подписку в его исполнении»1.

Таким образом, начало судебного контроля, в зародыше, по крайней мере, введено новыми учреждениями.

Остановимся теперь на том, что сделано в нашем законодательстве относительно другого условия закономерного повиновения, именно права жалобы.

При рассмотрении права жалобы мы будем иметь в виду: 1) права, предоставленные частным лицам, и 2) права, дарованные общественным и сословным собраниям.

Русское законодательство допускает два рода жалоб. Ст. 244 II т. Св. Зак. узаконивает право жалобы на губернские присутственные места. Ст. 259 учреждений министерства дает право жалобы на действия министров; она восполняется 9 ст. учреждения Комиссии Прошений, дающей право жалобы Императорскому Величеству «на неправильные действия и распоряжения высших судебных и правительственных мест или начальствующих лиц» (п. 2). Но все означенные постановления имеют в виду жалобы как средства возбуждения ответственности должностных лиц и просьбы о вознаграждении за вред и убытки, ими причиненные, нисколько не касаясь прошений о пересмотре и отмене неправильных распоряжений. Жалобы на преступления по должности, соединенные с просьбой о вознаграждении за вред и убытки, причиненные этим преступлением2, не имеют, по нашему законодательству, характера иска, вчиняемого судебным порядком. Они приносятся на- чальству обвиняемого, от коего зависит его определение. На определяемых Высочайшей властью на должности не выше 4-го класса они подаются в первый департамент Сената3. Наконец, жалобы на должностных лиц первых трех классов приносятся Государю Императору4. Но просьбы о вознаграждении за вред и убытки,

1 Òàì æå.

2 677 и след. ст. 1-й части X т. Св. Зак. 3 Уст. гражд. суд. 1085.

4 Учреждение Комиссии Прош. Ст. 9: учреждение министерства, ст. 259, п. 1-й.

413

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

причиненные действиями должностных лиц, не заключающими в себе признаков преступления, в силу новых судебных уставов, получили значение действительных исков. «Вознаграждение за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медлительностью должностного лица административного ведомства, отыскиваются по общим правилам гражданского судопроизводства1. Иски о вознаграждении предъявляются, смотря по иерархическому положению ответчика-чиновника, окружному суду, судебной палате или кассационному департаменту Сената2. Судебные установления рассматривают дела этого рода в особых присутствиях, составленных из лиц судебного и административного ведомств3.

Прочие постановления о жалобах имеют более близкое отношение к занимающему нас предмету. Такова, например, 943 ст. II т. Св. Зак., определяющая, что жалобы на губернское правление с целью отмены его постановлений приносятся в Сенат особо установленным порядком. Подобные же правила существуют и относительно других губернских мест. Но под именем этих «частных жалоб» вряд ли можно разуметь просьбы об отмене общих распоряжений губернских прошений и других мест в целом их составе. В этом случае разумеются жалобы, приносимые Сенату на отдельные постановления этих мест, касающиеся специально определенных частных лиц. Что касается высших административных органов, то законодательство наше еще скупее на точные определения относительно порядка обжалования их постановлений.

Право Сената принимать жалобы от частных лиц на министерства и право частных лиц приносить их вытекает, правда, из общих определений компетенции Сената. Законодательство наше определяет Сенат как хранилище законов (56 ст. Основных законов). Ему принадлежит высший надзор в порядке управления и исполнения (ст. 2 учреждения Сената). Все места и установления Империи, в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены ему. Изъятие сделано для некоторых установлений (ст. 1). Специально первому департаменту Сената принадле-

1 Устав Гражд. суд. ст. 1316.

2 Òàì æå, 1317.

3 Òàì æå, 1320 1322.

414

Классика публичного права

жит, между прочим, общий надзор за действиями разных мест управления (ст. 30). Ближайшим образом надзор Сената простирается на министерства и губернские места (ст. ст. 229 и 230). Но, давая Сенату такие обширные права, возлагая на него надежду в охранении законности, учреждения наши не устанавливают, однако, точного и ясного порядка отмены неправильных распоряжений, особенно высших административных органов. Ст. 229 уч- реждения Сената имеет в виду не этот вопрос, но один из способов возбуждения ответственности министров. В этом смысле она буквально соответствует последней части 259 ст. учреждения министерств.

Гораздо полнее изложены права Сената относительно жалоб, поступающих в него от общественных и сословных собраний. Это неудивительно, так как современные положения об этих собраниях составлялись под влиянием более развитых воззрений на задачу правительственной администрации и ее отношения к органам самоуправления.

Право коллективных жалоб предоставляется нашим законодательством исключительно признанным обществам и сословиям лиц. Коллективные прошения от случайных собраний лиц строго воспрещаются 158 ст. устава о предупреждении и пресечении преступлений. Но собрания и установления, признанные законом, пользуются этим правом в широких размерах. Не говоря уже об обширных правах, предоставленных дворянским собраниям, нельзя не обратить внимания на постановления новых положений об органах нашего самоуправления.

Самое подробное постановление об этом предмете содержится в ст. 8 нового городового положения, где читаем:

«В случае наложения на город не установленных законом податей, тягостей или служб, а равно других относящихся до города неправильных распоряжений правительственных, земских или сословных установлений, городское общественное управление может обращаться к губернатору для принятия зависящих от него мер к восстановлению законного порядка; если же ходатайство его сим путем не может быть удовлетворено, а равно в случае неправильных действий со стороны губернатора или высших административных властей, ему предоставляется приносить жалобы

415

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

непосредственно в Правительствующий Сенат по 1-му департаменту». Ст. 11 земских учреждений также предоставляет им право приносить жалобы Сенату на «относящиеся до них распоряжения начальника губернии и высших административных властей». Подобное же постановление содержится в 51 ст. Положения о крестьянах, хотя оно редактировано с меньшей определительностью.

Роль Правительствующего Сената как инстанции, контролирующей деятельность министерств в деле истолкования новых положений, достаточно известна каждому, кто следит за «Собранием Узаконений». Для нашей цели достаточно будет одного примера. Самарское губернское земское собрание возбудило вопрос о том, могут ли представители казны и уделов, назначаемые в уездные земские собрания на основании 40 ст. положения о з. у., быть избираемы в губернские гласные? Министр внутренних дел, на разрешение которого поступило означенное сомнение, сообщил самарской губернской управе, что «так как члены уездных земских собраний от ведомств государственных имуществ и уделов присутствуют в уездных земских собраниях на равных правах со всеми прочими членами оного1, то нет сомнения, что упомянутые лица могут быть избираемы в губернские гласные, причем эти лица, приобретя звание губернского гласного, будут являться в губернское собрание не как представители казны и удела, ... а как члены собрания по выбору земства».

При некотором знакомстве с содержанием и духом земских учреждений легко заметить, что данное сообщение министра внутренних дел неверно применило статьи закона. Правительство предоставило себе (для защиты казенных и удельных интересов) назначать чиновников ведомства государственных имуществ и удельного в составе как уездного, так и губернского земских собраний2. И там, и здесь эти лица пользуются равными правами с прочими гласными. Сенат, основываясь на точном смысле закона, изъяснил, что представители казны в уездных собраниях могут быть

1 Указ Сената, 13 августа 1865 г.

2 Положение о земских учреждениях, ст. ст. 40, 41, 55.

416

Классика публичного права

избираемы и в члены уездных управ1. Но если представителям казны даются права гласных в кругу тех земских установлений, куда они назначены, то отсюда никак не следует, чтобы они могли переходить в другой круг с теми же правами. В сообщении министра говорилось совершенно верно, что представители казны на уездном земском собрании, будучи избраны в гласные губернского собрания, явятся в нем не представителями казны, а уездного земства т. е. изменят свою юридическую природу. Но вопрос заключается именно в том, возможно ли такое превращение без нарушения прямого смысла закона? Возможно ли оно ввиду того, что губернские гласные на основании 51 ст. избираются на три года, а полномочие представителям казны дается на данный съезд и может быть отнято на следующий? При утвердительном решении этого вопроса возможность осуществления полномочия, данного земством, будет поставлена в зависимость от полномочия правительственного. Представитель казны, избранный в губернские гласные, принужден будет сложить свое звание, если его начальство не возобновит данных ему полномочий на новый съезд.

Эти и другие соображения побудили самарское губернское собрание не согласиться с сообщением министра внутренних дел и представить дело на разрешение Сената. Первое общее собрание не замедлило восстановить истинный смысл закона и отвергнуть на- чала, изложенные в названном сообщении2.

Мы рассмотрели и сгруппировали, насколько это позволяет объем небольшой статьи, все средства, существующие в нашем законодательстве для поддержания силы закона в его отношении к административному распоряжению. Теперь возможно оценить

1 Даже и в этом смысле равенство представителей казны с прочими гласными представляет большие неудобства, как это видно из заявления самого Сената. Именно в Новоузенском уезде Самарской губернии чиновник ведомства госуд. имп. Никитин был избран в члены управы. Через некоторое время, вследствие увольнения его из ведомства государственных имуществ, он, не имея собственного ценза, должен был отказаться и от звания члена управы.

2 Собрание узаконений и распоряжений Правительства. 1871 г., ¹ 78, узаконение ¹ 738.

417

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

значение приведенных постановлений и указать на некоторые необходимые и возможные у нас улучшения по данному предмету.

Нельзя не согласиться, что в нашем законодательстве видно твердое намерение поддержать силу закона во всех тех случаях, когда он приходит в коллизию с распоряжениями подчиненных властей. Не одно законодательство (например, французское) могло бы позавидовать такому установлению, каким, по идее своей, является Правительствующий Сенат. Но вряд ли можно сказать, чтобы практические, технические подробности и условия нашего права давали все средства к осуществлению такого намерения. В этом отношении оно нуждается в существенных улучшениях. Притом не должно думать, чтобы такое общее начало, как законность управления, могло быть обеспечено известными частными изменениями по предмету, специально нас занимающему. Степень ее осуществления зависит от общего строя законодательства, требует всесторонних соображений и улучшений.

Понятно само собой, что определение отношения между законом и распоряжением немыслимо, прежде всего, без точного разграничения понятий того и другого. Это вряд ли возможно при больших несовершенствах нашего свода, при несовременном его воззрении на задачу административных распоряжений, воззрении, потерявшем, как мы видели, всякое практическое значение. Нельзя сказать, чтобы в наших законодательных сферах не было сознания этих недостатков. Еще в 1858 г. последовало официальное заявление о необходимости точно определить, что именно в нашем законодательстве должно составлять закон и что административное распоряжение. Было бы, конечно, большой ошибкой думать, что этот обширный и по существу своему вполне практический вопрос может быть разрешен одной общей формулой. Общие формулы даются наукой и свойственны ей; они должны руководить законодателями при издании законов. Но вряд ли они могут иметь место в самом законодательстве. Граница между законом и административным распоряжением может быть проведена только в каждом данном случае применительно к каждому отдельному законоположению. При издании данного закона, относящегося к той или другой части управления, в нем самом должно быть определено, что законодатель предоставляет распо-

418

Классика публичного права

рядительной власти администрации. Только в этом случае и возможно определить точно и ясно границы распоряжения; только в этом случае суд и «хранилище законов» будут в состоянии судить, насколько распоряжение согласно с законом, послужившим ему основанием. Законодательство наше, до известной степени, усваивает себе этот прием. Но он не возведен еще на степень общего правила, и свод ограничивается прежними общими формулами, практическое значение которых сомнительно.

Обращаясь к средствам ограждения силы закона, нельзя не согласиться, что в нашем праве логически и откровенно проведено то начало, что правительственные места и лица обязаны «не чинить исполнения» по распоряжениям, противоречащим закону, и представлять о них Сенату. Но практическое значение этого начала зависит от общих условий гражданской службы и от организации административных установлений. Применение его возможно при известной независимости служащих и при самостоятельности учреждений. Нельзя сказать, чтобы Устав о службе гражданской и учреждения различных мест вполне удовлетворяли этим требованиям. Если 76 ст. и след. Основных законов и 96 и 285 ст. ст. II т. требуют от должностных лиц закономерного повиновения, то служебное их отношение по уставу о службе гражданской способно привести их к повиновению пассивному. Трудно ожидать обильных представлений от лиц, коих судьба и само нахождение на службе вполне зависят от начальств, против которых должны быть сделаны эти представления. Конечно, начало несменяемости и независимости не может быть применено ко всем ступеням служебной иерархии. Высшая администрация должна иметь в своем полном распоряжении совокупность лиц, составляющих, так сказать, ее «физическую силу». Но вряд ли полезно ставить в условия пассивного повиновения членов тех мест, коим поручается не простое исполнение распоряжений своего начальства, но управление той или другой частью на основании закона и под руководством высшего правительства. Таковы наши губернские установления. Говоря о них, мы не можем не коснуться замечательного явления, совершающегося на наших глазах.

Петр Великий, всю свою жизнь стремившийся основать управление на началах закона, видел лучший оплот законности в

419

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

коллегиальном устройстве правительственных мест. Его идеи были усвоены и Екатериной II. С учреждением министерств единолич- ное начало вступило в свои права. Началу коллегиальному было отведено место в установлениях губернских и в Сенате, получившем поручение «хранить законы». Конечно, трудно было поддержать равновесие между этими двумя началами. Принцип единоличный делал быстрые успехи, на которые с опасением смотрели уже Трощинский и граф Мордвинов. Но наибольшее развитие единоличной власти в администрации принадлежит именно нашему времени. Факт этот мало обращает на себя внимание. Общественное мнение, занятое несомненными успехами нашего законодательства в области судоустройства, в деле организации самоуправления и т. д., не замечает поворота в устройстве административных мест. Большинство из них (казенная палата, управление государственными имуществами) утратило свой коллегиальный характер. Необходимость существования других подвергнута сомнению (губернские правления). Факт этот слишком важен, чтобы не остановить всеобщего внимания. Сопоставляя его с требованиями закономерного повиновения, выраженными нашим законом, можно сомневаться, что последнее сохранит свое практи- ческое значение.

Право судебного контроля и право жалобы находятся в ином положении.

Право суда контролировать законность распоряжений и требований администрации, прежде чем он применит карательные меры к лицам, не исполнившим эти требования, признано новым законодательством. Принцип совершенно новый и не известный прежнему праву благодаря господствовавшему смешению судебной и административной властей, причем первая являлась нередко служебным орудием второй. Но на первый раз новому началу отведено довольно скромное место в одной из отраслей судебных установлений; судебный контроль осуществляется мировыми судьями в кругу действий, предусмотренных уставом о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Легко заметить, что названный принцип проник в наше законодательство не через формальное право (т. е. не через новые законы о судоустройстве и судопроизводстве), а через право материальное, т. е. через новый устав о

420