10013

Научно-практический комментарий

рования внешнеторговой деятельности»1, Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. ¹ 165-ФЗ «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров»2).

Следует признать, что в ходе работы над законопроектом многие его недостатки были устранены. Одним из важных моментов является отказ от использованного в первоначальной версии законопроекта, представленного депутатами Государственной Думы В. М. Резником и В. Н. Плигиным, юридически нечеткого и отсутствующего как в российском законодательстве, так и в международном праве понятия «международная чрезвычайная ситуация». Терминология в целом стала гораздо ближе к международно-пра- вовой практике. Кроме того, перечень мер не носит исчерпывающего характера, как это было в законопроекте. Тем не менее, в Законе сохранились отдельные слабые места, на которые будет указано ниже при его постатейном комментировании.

Статья 1 устанавливает общие нормативные рамки, в которых должны осуществляться специальные экономические меры. В ее ч. 1 перечислены нормативные правовые акты и иные источники, формирующие правовую основу применения специальных экономических мер. К ним помимо Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации и собственно комментируемого Федерального закона относятся нормативные правовые акты Президента РФ, Правительства РФ и принимаемые в соответствии с ними нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

К конституционным положениям, имеющим непосредственное отношение к вопросам осуществления специальных экономи- ческих мер, можно отнести ст. ст. 2, 17 (ч. 1), 45 (ч. 1), 61 (ч. 2), 80 (ч. 2, 3), 86, 90, 114 (п.п. «д», «е» ч. 1) Конституции РФ.

Если Конституция и закон устанавливают основополагающие и наиболее общие принципы и нормы, то подзаконные акты Президента, Правительства и федеральных органов исполнительной власти, действующих в пределах своей компетенции, направлены на их детализацию и создание надлежащих условий, обеспечива-

1 ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 50. Ñò. 4850. 2 ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 50. Ñò. 4851.

351

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

ющих их выполнение. Российская практика в области применения специальных экономических мер в том понимании, которое придается им законом, пока не развита, в связи с чем немногочисленны и подзаконные акты в этой сфере. В основном это указы Президента РФ, направленные на имплементацию резолюций Совета Безопасности ООН, касающихся применения принудительных мер по гл. VII Устава ООН. В качестве примера можно привести Указ от 6 марта 2001 г. ¹ 266 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1333 от 19 декабря 2000 г.»1 (о торгово-экономических и финансовых санкциях против Афганистана и движения «Талибан»); Указ от 10 января 2002 г. ¹ 6 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1373 от 28 сентября 2001 г.»2 (об имплементации в Российской Федерации комплекса антитеррористических мероприятий, предусмотренных этой резолюцией); Указ от 18 августа 2003 г. ¹ 968 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1483 от 22 мая 2003 г.»3 (о замораживании и переводе в распоряжение Фонда развития Ирака финансовых активов и экономических ресурсов бывшего правительства Ирака и подконтрольных ему органов и организаций); Указ от 27 мая 2007 г. ¹ 665 «О мерах по выполнению резолюции Совета Безопасности ООН 1718 от 14 октября 2006 г.»4 (о санкциях в отношении КНДР).

Специальные экономические меры должны осуществляться Российской Федерацией в строгом соответствии с международным правом. Этим обусловлено включение в правовую основу применения специальных экономических мер общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ они являются частью правовой системы нашей страны и имеют преимущественную силу по сравнению с актами российского законодательства. Характером общепризнанных обладают основные принципы международного права, зафиксированные в Уставе ООН, а также в принятой Генеральной Ассамблеей

1 ÑÇ ÐÔ. 2001. ¹ 11. Ñò. 1008. 2 ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 2. Ñò. 137.

3 ÑÇ ÐÔ. 2003. ¹ 34. Ñò. 3359. 4 ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 23. Ñò. 2748.

352

Научно-практический комментарий

ООН в 1970 г. Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН. Эти принципы рассматриваются как императивные нормы общего международного права (jus cogens). Такие нормы, согласно определению, содержащемуся в ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., принимаются и признаются международным сообществом в целом как нормы, отклонение от которых недопустимо и которые могут быть изменены только последующими нормами общего международного права, носящими такой же характер. К ним, в частности, относятся принципы неприменения силы и угрозы силой, разрешения споров мирными средствами, суверенного равенства государств, всеобщего уважения прав человека, добросовестного выполнения обязательств по международному праву.

Под международным договором Российской Федерации, согласно п. «а» ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. ¹ 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»1, понимается международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Важное значение для применения комментируемого Закона, особенно в части выполнения резолюций Совета Безопасности ООН, имеет ст. 103 Устава ООН, который является международным договором Российской Федерации. В соответствии с ней обязательства государства по Уставу имеют преимущество в случае возникновения противоречия между ними и обязательствами государства по какому-либо другому международному соглашению.

В ч. 2 ст. 1 комментируемого Закона раскрываются обстоятельства, возникновение которых дает Российской Федерации право прибегнуть к специальным экономическим мерам. Возможно, пра-

1 ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 29. Ñò. 2757.

353

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

вильнее было бы выделить данную часть, имеющую принципиальное значение для понимания сферы охвата Закона и правовых рамок его применения, в отдельную статью, озаглавленную «Основания применения специальных экономических мер». Прежде чем обратиться к ее анализу, имеет смысл кратко коснуться меж- дународно-правовых аспектов применения государствами в отношении друг друга мер репрессивного характера в ответ на между- народно-противоправные деяния или недружественные действия, затрагивающие их права и интересы.

Существует четкое различие между международно-противо- правными деяниями и недружественными действиями. Если первые заключаются в каком-либо поведении, состоящем в действии или бездействии, которое: а) совершается государством в соответствии с международным правом и б) представляет собой нарушение международно-правового обязательства этого государства, то последние в принципе не запрещаются международным правом и не являются его нарушением. Соответственно, различа- ются и допустимые с точки зрения международного права варианты реакции на международно-противоправные деяния и недружественные действия.

В случае международно-противоправного деяния пострадавшее государство имеет право на применение ответных мер (или контрмер), которые допускают отход государства от имеющихся меж- дународно-правовых обязательств. Контрмеры являются действиями, которые, не будь они ответом на противоправное деяние, сами были бы нарушением международного права. При этом они должны осуществляться с соблюдением определенных принципов и условий. В частности, они должны быть соразмерны причиненному вреду и не могут затрагивать такие обязательства государства, как обязательство воздерживаться от угрозы силой или ее применения, обязательства по защите прав человека, обязательства, вытекающие из иных императивных норм международного права. Контрмеры должны применяться не в качестве наказания за противоправное поведение, а как инструмент обеспечения выполнения обязательства или возмещения вреда. Они должны носить временный характер. После того как несущее ответственность государство прекратило международно-противоправное деяние и

354

Научно-практический комментарий

выполнило свои обязательства, вытекающие из факта совершения им международно-противоправного деяния, должны быть прекращены и контрмеры.

От контрмер следует отличать принудительные коллективные меры, осуществляемые государствами с использованием институционального механизма международных организаций (санкции).

Что касается недружественных действий, то ответом на них могут быть, как правило, аналогичные недружественные шаги, не связанные с отходом от существующих международно-право- вых обязательств (так называемые реторсии, например, отзыв посла, выдворение из страны равного количества дипломатов, запрещение въезда в страну или отмена визитов делегаций, прекращение программ добровольной помощи).

Следует заметить, что данное разграничение не нашло отражения в законе (в принципе порядок действий в ответ на недружественные действия не нуждался в дополнительном законодательном регулировании). По всей видимости, проведение подобной дифференциации станет вопросом практического применения закона.

Закон устанавливает ряд критериев, которыми следует руководствоваться при решении вопроса о возможности применения в той или иной ситуации специальных экономических мер, предусмотренных его ст. 3. Ключевым среди них является совершение иностранным государством международно-противоправного деяния или недружественного действия, имеющего определенные негативные последствия для Российской Федерации. Последние могут выражаться в угрозе интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушении прав и свобод ее граждан. При этом из формулировки статьи следует, что одного только факта совершения иностранным государством международно-противо- правного деяния или недружественного действия, ущемляющего интересы государства или права индивидов, недостаточно для применения специальных экономических мер. Нужно, чтобы такое деяние или действие создавали «совокупность обстоятельств, требующих безотлагательной реакции» на них. Следует признать, что данная формулировка достаточно расплывчата. Не вполне ясно, какую цель преследовал законодатель, вводя в закон эту фразу,

355

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

однако она, безусловно, устанавливает более высокие пороговые требования в отношении обоснованного применения специальных экономических мер. Как представляется, было бы достаточно указать в законе, что специальные экономические меры применяются в ответ на международно-противоправное деяние или недружественное действие, затрагивающие интересы и безопасность Российской Федерации и (или) нарушающие права и свободы ее граждан.

В отношении того, что может представлять угрозу интересам государства, возможны самые различные интерпретации. Этому способствует отсутствие у понятия «интересы» четких юридических очертаний. Из формулировок Закона в любом случае не следует, что речь в нем идет только об экономических интересах Российской Федерации1. Они допускают расширительное толкование и в этом плане могут быть выгодны для России. Кроме того, поскольку слово «безопасность» не отделено в тексте от слова «интересы» союзом «или», можно предположить, что для возникновения оснований для применения специальных экономических мер согласно букве закона международно-противоправ- ное деяние или недружественное действие иностранного государства должны представлять угрозу одновременно интересам и безопасности Российской Федерации. Международно-противоправное деяние или недружественное действие иностранного государства, представляющие угрозу интересам и безопасности Российской Федерации, могут также нарушать при этом права и свободы ее граждан.

Что касается действий государства исключительно в защиту прав и свобод своих граждан, которые предусмотрены законом, то они основываются на правовой фикции, предполагающей, что

1 Для сравнения: согласно п. 2 ч. 1 ст. 40 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» одним из оснований для применения Российской Федерацией ответных мер в сфере внешней торговли товарами и услугами является принятие иностранным государством мер, которые нарушают экономические интересы Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований или российских лиц либо политические интересы Российской Федерации, в том числе меры, которые необоснованно закрывают российским лицам доступ на рынок иностранного государства или иным образом необоснованно дискриминируют российских лиц.

356

Научно-практический комментарий

причинение одним государством ущерба гражданам другого государства одновременно наносит ущерб этому другому государству (фикция Ваттеля).

Важно иметь в виду, что в контексте комментируемого Закона речь идет не о всяком ущербе (например, материальном ущербе, вытекающем из правомерных действий государства), а об ущербе, который сопряжен с нарушением прав и свобод граждан либо является непосредственным результатом такого нарушения.

Закон не проясняет вопрос о том, имеются ли в виду нарушения прав в отношении отдельных лиц (к примеру, необоснованный отказ в регистрации в качестве предпринимателя, незаконное изъятие имущества) либо в отношении всех граждан Российской Федерации в целом как таковых (например, введение ограничений на свободу передвижения, ограничений дискриминационного характера в отношении видов имущества, которые допускается приобретать в собственность). Очевидно, Закон применим и в том, и в другом случае.

Закон также не содержит каких-либо положений, устанавливающих критерии в отношении того, насколько масштабными должны быть нарушения прав и свобод граждан Российской Федерации или угроза этим правам и свободам, создающие основание для применения специальных экономических мер. Можно предположить, что речь в нем не идет о единичных случаях ущемления прав российских граждан. Специальные экономические меры являются серьезным инструментом воздействия на поведение иностранных государств. Принцип их пропорционального использования предполагает, что такие меры должны разумно соотноситься с причиненным ущербом.

Обращает на себя внимание тот факт, что в Законе нет упоминания о защите прав и законных интересов юридических лиц.

Формулировка ч. 2 ст. 1 ограничивает круг субъектов, действия которых могут представлять угрозу интересам и безопасности Российской Федерации и (или) нарушать права и свободы ее граждан, государствами. Международные организации как акторы, обладающие отдельной от входящих в их состав государств- членов правосубъектностью, также могут совершать международ- но-противоправные деяния или недружественные действия. Одна-

357

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

ко применение в отношении их специальных экономических мер может быть затруднено либо вовсе нереализуемо на практике. В частности, трудности могут возникать в связи с попытками выявления подлинных интересов организации и выбором адекватных средств воздействия на них.

Вызывает вопросы упоминание в ст. 1 должностных лиц и органов иностранного государства. Когда указанные субъекты действуют в официальном качестве а в международном общении это презюмируется, их действия следует рассматривать в каче- стве действий самих государств (так называемое присвоение поведения). «Ни один государственный орган, отмечается в между- народно-правовой литературе, не может обладать правами, которые вместе с тем не были бы правами самого государства. С другой стороны, государство может существовать и действовать только через свои органы»1. Согласно ст. 4 разработанных Комиссией международного права Статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния поведение любого органа государства должно рассматриваться как деяние этого государства в соответствии с международным правом независимо от того, осуществляет этот орган законодательные, исполнительные, судебные или любые иные функции, независимо от положения, занимаемого им в организации государства, и независимо от его характера как органа центральной власти или административнотерриториального деления государства (при этом понятие «орган» включает любое лицо или образование, обладающее таким статусом в соответствии с национальным правом). Аналогично в соответствии со ст. 6 упомянутых Статей в качестве деяния государства должно рассматриваться поведение лица или образования, не являющегося органом государства, но уполномоченного правом этого государства осуществлять элементы государственной власти, при условии что лицо или образование в данном случае действует в этом качестве. Более того, действия указанных органов, лиц или образований, осуществляемые с превышением власти или в нарушение указаний (действия ultra vires), также рассмат-

1 Талалаев А. Н. Юридическая природа международного договора. М., 1963. С. 16. Цит. по: Василенко В. А. Ответственность государства за международные правонарушения. Киев, 1976. С. 97.

358

Научно-практический комментарий

риваются как деяния государства, если орган, лицо или образование действует в соответствующем качестве1.

Как уже было отмечено выше, коллективные принудительные меры (санкции) и ответные меры имеют различную природу. В этом плане искусственным выглядит распространение действия Закона на случаи применения коллективных принудительных мер путем включения в ч. 2 ст. 1 фразы «а также в соответствии с резолюциями Совета Безопасности Организации Объединенных Наций» (на основании резолюций Совета Безопасности ООН применяются, в частности, экономические санкции, направленные на восстановление и поддержание международного мира и безопасности). С другой стороны, в этом есть и положительные моменты. В определенной степени заполняется пробел в российском законодательстве в части регулирования вопросов имплементации санкций ООН, в особенности с точки зрения применимых процедур2. Данное обстоятельство приобретает особую важность в свете необходимости эффективного выполнения Россией международных обязательств по контртеррористическим и нераспространенческим резолюциям Совета Безопасности (санкции в отношении талибов и Аль-Каиды, Северной Кореи, Ирана).

Следует исходить из того, что Закон не дает оснований для применения в одностороннем порядке мер экономического принуждения в отношении другого государства, например, в целях изменения его политического режима. Такие действия не являются правомерными с точки зрения международного права. В Законе закреплены правовые основы возможных действий Российской Федерации в ответ на действия иностранных государств, ущемляющие ее интересы и нарушающие права и свободы ее граждан, а также в целях выполнения международных обязательств Российской Федерации, связанных с ее участием в коллективных принудительных мерах (санкциях) в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН.

1 См.: Лукашук И. И. Право международной ответственности. М., 2004. С. 381 382.

2 Статья 37 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» лишь в самой общей форме предусматривает возможность введения запретов и ограничений в сфере внешней торговли товарами, услугами и интеллектуальной собственностью в целях участия Российской Федерации в международных санкциях.

359

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Âст. 2 раскрываются цели и принципы применения специальных экономических мер. Ее ч. 1 следует толковать в неразрывной связи с ч. 2 ст. 1. Закрепленные в Законе основания, дающие государству право применить специальные экономические меры, предопределяют направленность этих мер. С одной стороны, это обеспечение интересов и безопасности Российской Федерации, которые подвергаются угрозе в результате совершения иностранным государством международно-противоправного деяния либо недружественного действия, с другой защита прав и свобод граждан, нарушенных или подвергшихся угрозе нарушения вследствие международно-противоправного деяния или недружественного действия иностранного государства. Специальные экономи- ческие меры могут одновременно преследовать обе упомянутые цели. Использованную здесь формулировку «минимизация угрозы нарушений прав и свобод», как представляется, не следует воспринимать как дающую основание для применения специальных экономических мер в порядке упреждения. В этой связи обращает на себя внимание тот факт, что в ч. 2 ст. 1 нет упоминания об угрозе нарушения прав и свобод граждан. Речь там идет лишь о международно-противоправном деянии или недружественном действии, которые нарушают права и свободы граждан. Видимо, в данном вопросе необходимо руководствоваться в первую очередь тем, что Закон говорит об основаниях применения специальных экономических мер.

ÂЗаконе указаны три принципа, на основе которых должны применяться специальные экономические меры: законности, гласности, обоснованности и объективности.

Âотношении принципа законности возникает следующий вопрос означает ли он соблюдение только российского законодательства или также норм международного права? Строго говоря, вести речь о законности применительно к международному праву было бы некорректно. Особенности нормообразования в международном праве и специфика его источников позволяют оперировать данным термином лишь с большой долей условности. Правильнее было бы говорить о международной легитимности или правомерности применяемых мер. Хотя в ст. 1 содержится ссылка на общепризнанные принципы и нормы международного права и

360