10013

Научно-практический комментарий

международные договоры Российской Федерации, как представляется, нелишним было бы включить в Закон отдельное положение о том, что специальные экономические меры применяются в соответствии с международным правом. Это весьма важный момент, поскольку независимо от того, каков внутригосударственный порядок принятия решений об этих мерах, несоблюдение Российской Федерацией соответствующих международно-право- вых предписаний в ходе их применения может стать основанием для мер ответственности по международному праву (или контрмер) уже в отношении ее самой. Следует учитывать, что условия применения специальных экономических мер могут быть установлены и обычными нормами международного права (например, такие меры не могут затрагивать обязательства применяющего их государства по защите основных прав и свобод человека).

«Гласность деятельности органов государственной власти, обеспечение равного доступа в рамках, предусмотренных законом, всех заинтересованных лиц к участию в осуществлении государственного регулирования тех или иных общественных отношений один из признаков правового государства»1. Принцип гласности обеспечивает прозрачность процесса принятия решений по вопросам применения специальных экономических мер, способствуя при этом реализации принципов законности, обоснованности и объективности. Его соблюдение обеспечивается в том числе за счет таких предусмотренных законом мер (ст. 6), как незамедлительное обнародование решений о применении специальных экономических мер, сроках их применения, перечне конкретных запретов и ограничений, о продлении срока их применения и об их отмене, а также регулярное информирование о ходе их применения Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, которым предоставлено право обсуждать полученную информацию и представлять Президенту РФ соответствующие предложения.

1 Основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности. Постатейный комментарий Федерального закона ¹ 164-ФЗ ученых и специалистов под рук. проф. ГУ-ВШЭ, д. ю. н. А. Н. Козырина. Библиотечка «Российской газеты». 2005. Вып. ¹ 7. С. 57.

361

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Принцип обоснованности и объективности применения специальных экономических мер требует, очевидно, того, чтобы они осуществлялись только при наличии указанных в Законе оснований, согласно объективной, непредвзятой оценке той или иной ситуации. Должно также обеспечиваться соответствие применяемых мер закрепленным в Законе целям.

Статья 3 определяет основные параметры и возможные виды специальных экономических мер, а также затрагивает вопросы их имплементации.

Âч. 1 ст. 3 установлены две важные характеристики специальных экономических мер. Во-первых, указано, что специальные экономические меры носят временный характер. Они не могут быть бессрочными, их продолжительность зависит от того, как долго существуют обстоятельства, которые являются основанием их применения. Подтверждением этого является ч. 2 ст. 5. Здесь действует следующее правило: по достижении целей, которые преследовались государством при принятии решения о контрмерах или реторсиях, их применение должно прекратиться. Во-вто- рых, специальные экономические меры имеют самостоятельный характер и применяются независимо от других мер, направленных на защиту интересов Российской Федерации, обеспечение ее безопасности и защиту прав и свобод ее граждан. К таким мерам могут относиться меры ответственности (компенсация причиненного ущерба, сатисфакция и др.), меры политического характера (например, понижение уровня дипломатического представительства), меры дипломатической защиты. Использование Российской Федерацией иных инструментов защиты собственных интересов и прав ее граждан не препятствует применению специальных экономических мер. Они могут быть задействованы одновременно, дополняя друг друга.

Âч. 2 ст. 3 раскрывается содержание специальных экономических мер. Она разъясняет, в чем могут заключаться эти меры и какие сферы отношений с иностранными государствами они могут затрагивать. В конкретном плане специальные экономические меры могут иметь следующие формы: а) запрет на совершение каких-либо действий в отношении иностранного государства, иностранных организаций и граждан либо проживающих в ино-

362

Научно-практический комментарий

странном государстве лиц без гражданства; б) возложение обязанности совершения каких-либо действий в отношении указанных субъектов; в) иные ограничения. Запреты, ограничения и возложение обязанности могут использоваться как по отдельности, так и вместе. Например, Российская Федерация может одновременно ввести запрет на предоставление финансовых ресурсов и оказание иной экономической помощи иностранному государству, а также предписать кредитно-финансовым учреждениям, находящимся под ее юрисдикцией, блокировать средства, принадлежащие гражданам этого иностранного государства, либо в обязательном порядке информировать российские компетентные органы об операциях, совершаемых такими гражданами.

Содержащийся в ч. 2 ст. 3 перечень касается возможной направленности применения специальных экономических мер и в этом смысле с точки зрения конкретных видов мер не является исчерпывающим. Поскольку ответом на недружественное поведение могут быть меры аналогичного характера (реторсии), контрмеры могут носить асимметричный характер, а санкции ООН осуществляться в разнообразных формах, в Законе было важно предусмотреть возможность для применения широкого круга мер, не ограниченного исчерпывающим перечнем, что и было сделано. При этом следует исходить из того, что специальные экономи- ческие меры не должны выходить за очерченные в Законе рамки, подчеркивающие их экономическую направленность. В соответствии с Законом применяемые в качестве специальных экономи- ческих мер запреты, предписания и иные ограничения затрагивают только сферу торгово-экономического, финансового и науч- но-технического сотрудничества и могут быть направлены на:

1)приостановление реализации всех или части программ в области экономической, технической помощи, а также программ в области военно-технического сотрудничества;

2)запрещение финансовых операций или установление ограничений на их осуществление;

3)запрещение внешнеэкономических операций или установление ограничений на их осуществление;

4)прекращение или приостановление действия международных торговых договоров и иных международных договоров Российской Федерации в области внешнеэкономических связей;

363

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

5)изменение вывозных и (или) ввозных таможенных пошлин;

6)запрещение или ограничение захода в порты Российской Федерации судов и использования воздушного пространства Российской Федерации или отдельных его районов;

7)установление ограничений на осуществление туристской деятельности;

8)запрещение или отказ от участия в международных научных

èнаучно-технических программах и проектах иностранного государства.

Часть 3 ст. 3 касается такого немаловажного аспекта, как имплементация специальных экономических мер. Эффективность этих мер в значительной степени зависит от согласованности действий органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц по их реализации. Для этих целей в каждом отдельном случае должен применяться комплекс мер (в первую очередь, принятие необходимых нормативных правовых актов), который обеспечивал бы соблюдение установленных запретов и ограничений. Обращает на себя внимание, что ч. 3 ст. 3, формулировка которой представляется неудачной с редакционной точки зрения, в определенной степени дублирует ч. 4 ст. 4.

Часть 4 ст. 3 носит отсылочный характер. В соответствии с ней ответственность должностных лиц, ненадлежащим образом исполняющих свои обязанности в связи с применением специальных экономических мер, определяется федеральными законами. Непонятно, почему в ней речь идет об ответственности только должностных лиц, в то время как в ч. 3 этой же статьи закреплена обязательность специальных экономических мер как для органов государственной власти и органов местного самоуправления, так

èдля находящихся под юрисдикцией Российской Федерации организаций и физических лиц.

В целом, как представляется, ч. 3 и 4 рассматриваемой статьи логично было бы поместить в ст. 4, касающуюся применения специальных экономических мер.

В ч. 5 ст. 3 закреплен известный международному праву принцип пропорциональности ответных мер. Они оправданы лишь постольку и в той мере, насколько это необходимо для устранения обстоятельств, послуживших основанием для их применения.

364

Научно-практический комментарий

Характер специальных экономических мер должен разумно соотноситься с масштабами причиненного интересам Российской Федерации или ее граждан ущерба. В этом плане, например, полный запрет на импорт товаров, происходящих из какого-либо иностранного государства, вряд ли был бы адекватной реакцией на установление этим государством количественных ограничений в отношении отдельных видов продукции российского производства в нарушение международного договора.

Статья 4 регулирует процедурные вопросы принятия решений о применении специальных экономических мер.

Из ч. 1 ст. 4 следует, что специальные экономические меры могут применяться как в отношении государств, так и в отношении иностранных организаций и граждан, а также лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории иностранного государства. При этом если в отношении государств эти меры могут применяться как в ответ на совершенные ими международнопротивоправные деяния и недружественные действия, так и в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН, то в отношении физических и юридических лиц только на основании резолюций Совета Безопасности ООН. Это обусловлено тем, что физические и юридические лица не обладают международной правосубъектностью, и их действия не могут квалифицироваться в качестве международно-противоправных деяний или недружественных действий.

Положение ч. 1 ст. 4 применительно к п. 5 ч. 2 ст. 3 не согласуется с п. 1 ст. 3 Закона РФ от 21 мая 1993 г. ¹ 5003-I «О таможенном тарифе»1, устанавливающим принцип единства ставок таможенных пошлин, который означает, что ставки едины на всей таможенной территории Российской Федерации и не подлежат изменению в зависимости от лиц, перемещающих товары через российскую таможенную границу, видов сделок и других факторов, за исключением случаев, предусмотренных данным Законом. Поскольку в нем отсутствуют положения, предусматривающие возможность отхода от этого принципа в связи с возникновением обстоятельств, перечисленных в ч. 2 ст. 1 комментируемого Зако-

1 ÐÃ. 1993. ¹ 107.

365

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

на, требуется внесение соответствующих изменений в Закон РФ «О таможенном тарифе».

Кроме того, в связи с принятием комментируемого Закона требует корректировки постановление Правительства РФ от 22 октября 1997 г. ¹ 1347 «Вопросы таможенно-тарифной политики»1.

Закон наделяет полномочиями по принятию решений о применении специальных экономических мер и определению срока их применения Президента РФ. Данное полномочие базируется на конституционном положении, согласно которому общее руководство внешней политикой осуществляет Президент (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ). Право внесения предложений о применении специальных экономических мер предоставлено Совету Безопасности РФ, Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ, а также Правительству РФ. Решение о применении специальных экономических мер незамедлительно доводится до сведения Совета Федерации и Государственной Думы. Участие высших органов власти в процессе принятия решений в данной сфере повышает его прозрачность и способствует реализации принципа обоснованности и объективности при применении специальных экономических мер.

Части 3 и 4 ст. 4 касаются мер, направленных на имплементацию принятых Президентом РФ решений о применении специальных экономических мер. Соблюдение установленных запретов и ограничений лицами, находящимися под юрисдикцией Российской Федерации, обеспечивается путем принятия уполномоченными органами государства необходимых нормативных правовых актов и контроля за их выполнением. Соответствующие обязанности возложены Законом на Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, Центральный банк РФ и органы исполнительной власти субъектов РФ. В целях имплементации санкций в России издаются указы или, реже, распоряжения Президента РФ, положения которых, как правило, конкретизируются в иных подзаконных актах (постановления и распоряжения Правительства РФ; приказы, инструкции, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти).

1 ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 43. Ñò. 4998.

366

Научно-практический комментарий

Правительство РФ на основании решения Президента РФ уполномочено устанавливать перечень конкретных запретов и ограни- чений, применяемых в каждом отдельном случае, из числа предусмотренных Законом мер. Такой перечень утверждается соответствующим постановлением Правительства РФ. Меры финансового характера (например, «замораживание» активов) могут затрагивать сферу компетенции Центрального банка РФ. Если реализация специальных экономических мер требует решения Центробанка, то на основании ч. 3 ст. 4 Закона соответствующие запреты и ограничения устанавливаются Центробанком. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 27 июня 2002 г. ¹ 89-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»1 Центробанк по вопросам, отнесенным к его компетенции данным Законом и другими федеральными законами, издает в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц.

На практике может также возникать необходимость в дополнительном законодательном регулировании вопросов, связанных с реализацией специальных экономических мер. В частности, в Российской Федерации отсутствует механизм имплементации мер, связанных с запретом или ограничениями на совершение финансовых операций, необходимых для выполнения резолюций Совета Безопасности ООН по противодействию распространению оружия массового уничтожения. Регулирование некоторых аспектов имплементации, например, вопросов гражданско-правовой ответственности кредитно-финансовых учреждений, не может осуществляться путем принятия только подзаконных актов. В этой связи принятию Указа Президента РФ от 28 ноября 2007 г. ¹ 1593 «О мерах по выполнению резолюций Совета безопасности ООН 1737 от 23 декабря 2006 г. и 1727 от 24 марта 2007 г.»2 предшествовала проработка компетентными российскими ведомствами вопроса о том, не требуется ли внесение изменений в действующее законодательство для выполнения мер, предусмотренных резолю-

1 ÑÇ ÐÔ. 2002. ¹ 28. Ñò. 2790. 2 ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 49. Ñò. 6132.

367

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

циями Совета Безопасности ООН по иранской ядерной программе.

Следует отметить, что применительно к мерам, состоящим в прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации (п. 4 ч. 2 ст. 3), предлагаемый порядок их применения отличается от порядка, предусмотренного для принятия решения по этим вопросам ст. 36 37 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». Решение возникшей коллизии между двумя правовыми актами одного уровня отнюдь не очевидно.

Специальные экономические меры могут затрагивать не только действие международных договоров, но и обязательства по частноправовым контрактам. Во избежание необоснованных претензий контрагентов, в частности, в текст резолюций Совета Безопасности ООН по вопросам санкций обычно включается положение, освобождающее стороны от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорных обязательств, обусловленное необходимостью соблюдения запретов и ограниче- ний, установленных Советом Безопасности ООН. В п. 7 резолюции Совета Безопасности ООН 748 по Ливии, например, содержится призыв к государствам и международным организациям действовать в строгом соответствии с положениями данной резолюции, независимо от наличия любых прав или обязательств, предоставленных или принятых на себя в силу любого международного соглашения или контракта либо на основании лицензии или разрешения в период до 15 апреля 1992 г.1 А в п. 8 своей резолюции 883 Совет Безопасности ООН прямо постановил, что все государства и Правительство Ливии обязаны предпринять все меры для обеспечения того, чтобы не предъявлялись какие бы то ни было претензии в связи с контрактами или иными сделками либо коммер- ческими операциями, на выполнение которых повлияли меры, установленные данной и связанными с ней резолюциями2. Положение аналогичного содержания включено в постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. ¹ 120 «О мерах, связанных с выполнением резолюции Совета Безопасности ООН 883 от

1 S/RES/748 (1992), 31 Mar. 1992.

2 S/RES/883 (1993), 11 Nov. 1993.

368

Научно-практический комментарий

11 ноября 1993 г.»1. В его п. 5 всем государственным учреждениям, промышленным, торговым, финансовым, транспортным и другим предприятиям, фирмам, банкам, организациям и частным лицам, находящимся под юрисдикцией Российской Федерации, предписано в своей деятельности исходить из того, что претензии со стороны Правительства или государственных органов Ливии, либо любого ливийского гражданина или ливийского предприятия, либо любого лица, выдвигающего претензии в их интересах, в связи с любым контрактом или иной сделкой либо коммерческой операцией, на выполнение которых повлияли меры, принятые в соответствии с этим Постановлением, не принимаются.

Âрезультате применения специальных экономических мер, в том числе санкций, вполне возможно, что ущерб понесут и российские лица. В национальные акты, касающиеся применения специальных экономических мер, в этой связи целесообразно вклю- чать положения на этот счет, предписывающие органам государственной власти рассмотреть дополнительно в установленном порядке вопрос о возмещении расходов и убытков российских организаций вследствие свертывания сотрудничества с тем или иным иностранным государством в областях, подпадающих под действие специальных экономических мер. В отношении санкций такая практика уже имеется2.

Âсоответствии с нормами международного права принятию контрмер должно предшествовать соответствующее уведомление иностранного государства (за исключением неотложных случаев). Как правило, оно сопровождается предложением провести переговоры в целях урегулирования возникших проблем и спорных вопросов. При этом факт применения контрмер сам по себе не препятствует государствам в любой момент прибегнуть к переговорам и иным мирным средствам разрешения споров. Положения на этот счет в комментируемом Законе отсутствуют.

Статья 5 Закона устанавливает порядок определения сроков применения специальных экономических мер и их отмены. Как

1 ÑÀÏÏ ÐÔ. 1994. ¹ 8. Ñò. 603.

2 См. п. 4 распоряжения Президента РФ от 22 апреля 1992 г. ¹ 189-рп «О мерах, связанных с выполнением резолюции 748 Совета Безопасности ООН» (Ведомости РФ. 1992. ¹ 18. Ст. 1012).

369

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

следует из ч. 1 ст. 3, специальные экономические меры носят временный характер. Срок их применения в соответствии с ч. 1 ст. 5 устанавливается Президентом РФ. Решением Президента они могут быть как прекращены досрочно, так и продлены.

Согласно установленным Законом принципам применения специальных экономических мер, при определении срока их применения во внимание должны приниматься характер и масштабы причиненного ущерба либо угрозы интересам и безопасности Российской Федерации, а также правам и свободам ее граждан. Срок применения специальных экономических мер находится в прямой зависимости от того, сколько времени необходимо для достижения их целей. Как уже отмечалось выше, применение мер должно прекратиться, как только перестанут существовать обстоятельства, ставшие основанием для их применения. Об этом прямо сказано в ч. 2 ст. 5. Если иностранное государство прекратило свое противоправное поведение и возместило причиненный ущерб, то для дальнейшего применения специальных экономических мер, по крайней мере, в том объеме, в котором они были первона- чально установлены, оснований нет. В Законе, кстати, отсутствует положение (которое было бы полезным) относительно возможности пересмотра режима специальных экономических мер, в том числе в сторону его смягчения, в зависимости от изменений в поведении иностранного государства. Такая возможность, тем не менее, существует. Косвенно об этом свидетельствует ч. 3 ст. 6, согласно которой Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ могут по итогам обсуждения информации о ходе применения специальных экономических мер предложить Президенту РФ их изменить.

Специальные экономические меры могут быть прекращены досрочно в соответствии с указанным выше критерием достижения их целей.

В тех случаях, когда специальные экономические меры вводятся согласно резолюциям Совета Безопасности ООН, срок их применения зависит от соответствующего решения данного органа.

Принятие решений об отмене специальных экономических мер также отнесено к компетенции Президента РФ. При этом из формулировок ст. 5 следует, что решение Президента об отмене спе-

370