10013

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

Бюджетный документа ¹ 1 имеет следующую структуру: Часть 1. Фискальная стратегия и бюджетные приоритеты. Часть 2. Фискальный и экономический обзор.

Часть 3. Доходные, расходные статьи бюджета.

Часть 4. Стандарты финансовой отчетности и финансовые от- четы.

Часть 5. Тенденции в государственном секторе. Часть 6. Ретроспективная информация правительства.

Бюджетный документ ¹ 2 содержит описание предполагаемых мероприятий. В нем отражены различные меры, которые предлагает принять Правительство (например, изменение налоговых ставок). Этот документ содержит информацию об изменениях в затратах и доходах по «портфелям» (направлениям, отраслям государственного управления).

Бюджетный документ ¹ 3 включает информацию о финансовых взаимоотношениях между федерацией, с одной стороны, и штатами и территориями, с другой.

Бюджетный документ ¹ 4 объединяет в себе законы об ассигнованиях. Бюджетные ассигнования существуют двух видов ежегодные и специальные. К законам о бюджетных ассигнованиях, которые входят в бюджет, относятся:

Закон о бюджетных ассигнованиях ¹ 1, обеспечивающий распределение средств из Консолидированного фонда доходов Австралии на обычную ежегодную деятельность Правительства. В нем расписаны поступления средств ведомствам на достижение определенных результатов, расходы на производство ведомственных услуг, а также возложенные Правительством расходы на управляемые ведомствами статьи расходов;

Закон о бюджетных ассигнованиях ¹ 2 определяет расходы ведомств на иные цели, помимо обычной деятельности: по грантам для штатов согласно ст. 96 Конституции; новые расходы на управление средствами от имени Правительства; неосновное финансирование (вложение основного капитала, займы и др.);

Закон о бюджетных ассигнованиях парламентским департаментам, который cодержит ту же информацию, что и по правительственным ведомствам, но ассигнования в адрес Парламента производятся отдельно в силу действующего конституционного принципа разделения властей.

591

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Вместе с описанными выше законами об ассигнованиях Правительство представляет в Парламент «Портфельные бюджетные от- четы», которые являются одними из важнейших бюджетных документов и служат основой проведения бюджетного контроля. Они готовятся главным в «портфеле» департаментом на основе представленных подотчетными ведомствами данных и служат обоснованием тех затрат, которые заявлены в законах об ассигнованиях.

Требования к оформлению отчетов разрабатывает Департамент финансов и администрации. Портфельные бюджетные отчеты обыч- но состоят из нескольких частей. В начале дается описание структуры «портфеля», затем приводятся бюджетные отчеты ведомств, которые в свою очередь включают несколько элементов:

а) краткую информацию о ведомстве, планируемые поступления денежных средств и виды деятельности, на осуществление которых выделяется финансирование;

б) сведения о предоставляемых услугах и результатах, которые необходимо достичь;

в) четыре финансовых отчета:

отчет о хозяйственной деятельности, который показывает доходы от обычной деятельности (правительственные денежные средства, доходы от предоставления услуг, чистая прибыль от продажи имущества, дивиденды и др.), расходы на обычную деятельность (зарплата работникам, плата по договорам, гранты, амортизация, списание имущества и др.) и чистый остаток или дефицит;

отчет о финансовом состоянии, отражающий активы (финансовые и нефинансовые), пассивы (ссудные задолженности и подлежащие выплате суммы, такие, как зарплата работников) и чи- стый капитал (участие в капиталовложениях, резервы и чистый остаток или дефицит) на определенную дату;

отчет о движении денежных средств, показывающий поступление и расходование денежных средств;

капитальный бюджет, содержащий информацию о капитальных вложениях.

При поступлении бюджета в Парламент комитеты Сената осуществляют проверку бюджетной документации, в частности, законов об ассигнованиях и портфельных бюджетных отчетов. Фун-

592

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

кции оценочных комитетов исполняют восемь законодательных комитетов, каждому из которых предписано постановлением Сената рассмотрение портфельных бюджетных отчетов отдельных ведомств1.

Таким образом, на этапе принятия бюджета финансовый контроль осуществляется Парламентом и заключается в проверке обоснованности сведений финансовых документов: четырех бюджетных документов и портфельных бюджетных отчетов.

Следующий после принятия бюджетных документов и связанных с ассигнованиями иных актов этап связан с текущим контролем за исполнением бюджета. Во-первых, он осуществляется Совместным комитетом государственного бюджета и аудита Парламента, действующим в соответствии с Законом о Комитете государственного бюджета и аудита.

Этот комитет состоит из 16 членов, 6 из которых назначаются Сенатом из числа сенаторов и 10 членов назначаются из депутатов Палаты представителей. Полномочия Комитета определены в ст. ст. 8, 8А и 8В названного Закона. К ним отнесены:

проверка счетов доходов и расходов, в том числе финансовых отчетов, представляемых Генеральному аудитору: ежегодных финансовых отчетов ведомств (ст. 49 Закона об управлении финансами и финансовой отчетности) и ежегодных финансовых отчетов Министра финансов (ст. 55 упомянутого Закона);

проверка финансовой деятельности учреждений и компаний и межправительственных организаций (действующих в соответствии с соглашением между Австралией и конкретным штатом (субъектом федерации), Австралией и другим государством);

проверка всех отчетов Генерального аудитора, которые представляются на рассмотрение Парламента;

доклад обеим палатам Парламента по вопросам, связанным с упомянутыми счетами, отчетами или иными обстоятельствами;

исследование любого вопроса, связанного с государственным бюджетом, который отнесен к компетенции Комитета любой из палат Парламента, и отчет перед этой палатой о проделанной работе;

1 http://www.aph.gov.au/senate/pubs/briefs/brief5.htm.

593

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

определение парламентских приоритетов в сфере аудита и сообщение о них Генеральному аудитору, а также утверждение приоритетов в проверке деятельности Национального ревизионного управления Австралии;

рассмотрение вопросов, связанных с деятельностью Национального ревизионного управления Австралии и его ресурсами (включая денежные средства, персонал и информационные технологии), отчета независимого аудитора, проверявшего работу ревизионного управления, а также доведение до сведения палат Парламента всех фактов, связанных с деятельностью Генерального аудитора;

дача согласия Генеральному атторнею (министру, администрирующему Закон о Генеральном аудиторе Австралии) на назна- чение на должность Генерального аудитора;

доклад палатам Парламента о функционировании Национального ревизионного управления Австралии;

рассмотрение проекта бюджета Национального ревизионного управления Австралии, представляемого в соответствии со ст. 53 Закона о Генеральном Аудиторе Австралии, дача по поводу него рекомендаций палатам Парламента и Генеральному атторнею.

Кроме упомянутого Совместного комитета, на стадии исполнения бюджета финансовый контроль осуществляет Министр финансов, который согласно ст. 54 Закона об управлении финансами и финансовой отчетности готовит и публикует ежемесячные финансовые отчеты о деятельности общего государственного сектора (который получает сметно-бюджетное финансирование), основываясь на ежемесячных отчетах ведомств, учреждений и компаний.

Следующим этапом бюджетного процесса является составление отчетов об исполнении бюджета. Закон о Хартии бюджетной прозрачности требует от Правительства представления трех отчетов:

1) бюджетного экономического и фискального обзорного от- чета (Budget Economic and Fiscal Outlook Report) ст. ст. 10 13 Закона. Данный отчет готовится и официально публикуется, а также представляется на рассмотрение обеим палатам Парламента Казначеем в период утверждения государственного бюджета. Он необходим для сравнения эффективности фискальной стратегии Правительства, предлагаемой в новом бюджете, с прошлогодней. Отчет включается в Бюджетный документ ¹ 1;

594

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

2)полугодового экономического и фискального обзорного отчета (Mid-Year Economic and Fiscal Outlook report) ст. ст. 14 17 Закона. Данный отчет представляется в обе палаты Парламента и публикуется Казначеем по истечении шести месяцев со дня принятия бюджета. Отчет призван обновить информацию, содержащуюся в последнем бюджетном экономическом и фискальном обзорном отчете, с учетом всех последних правительственных решений, влияющих на доходные и расходные статьи бюджета;

3)финального бюджетного отчета (Final Budget Outcome report) ст. ст. 18 19 Закона. Отчет направляется в обе палаты Парламента

èпубликуется Казначеем через три месяца после окончания финансового года. Он должен содержать информацию о результатах осуществления фискальной политики в государственном секторе экономики.

Кроме вышеперечисленных отчетов, в конце финансового года, примерно через 18 месяцев после принятия бюджета, Министр финансов готовит Консолидированный ежегодный финансовый отчет в соответствии со ст. 55 Закона. Согласно п. 22А постановления об управлении финансами и финансовой отчетности данный отчет должен включать: отчет о результатах хозяйственной деятельности, отчет о финансовом положении и отчет о движении денежных средств. В соответствии со ст. 56 Закона, как только становится возможным, Министр финансов должен представить отчет Генеральному аудитору, который его изучает и составляет свой отчет о результатах проверки. Его копия направляется Министру финансов, который в свою очередь должен обеспечить представление на рассмотрение в обе палаты Парламента отчета о результатах проверки вместе с консолидированным финансовым отчетом.

Глава ведомства готовит ежегодный финансовый отчет в соответствии со ст. 49 Закона об управлении финансами и финансовой отчетности. Данный отчет должен включать информацию, аналогичную содержанию портфельных бюджетных отчетов. Генеральный аудитор осуществляет проверку ежегодных финансовых от- четов и на ее основании составляет свой отчет о результатах проверки, копия которого включается в ежегодный отчет ведомства, рассматриваемый в Парламенте. Главы учреждений и компаний

595

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

так же, как и главы ведомств, готовят ежегодные финансовые отчеты, передают их Генеральному аудитору, а затем вместе с копией отчета Генерального аудитора включают в ежегодный от- чет, представляемый в Парламент.

Система бюджетного контроля в Австралии является четко продуманной. Она построена на основе отчетности как Правительства, так и ведомств и государственных компаний. Подобный порядок осуществления бюджетного контроля существует во многих странах. Особенностью же Австралии является унификация всех принимаемых в ходе бюджетного процесса документов, так как в оформлении применяются единые стандарты:

используется система бюджетного планирования: приводится информация за два предыдущих года, текущий и прогноз на два последующих;

все ассигнования средств ведомствам, учреждениям и компаниям расписаны по результатам, которых они должны достичь для общества, и услугам, оказываемым населению;

бюджетные документы оформляются в соответствии со стандартами статистики государственных финансов.

Âсоответствии с такими требованиями оформляются три вида документов:

1) бюджет, а именно его составные части: законы о бюджетных ассигнованиях, включаемые в один из четырех бюджетных документов, и портфельные бюджетные отчеты, которые служат обоснованием тех расходов, которые заявлены в законах об ассигнованиях;

2) ежемесячные финансовые отчеты Министра финансов о деятельности общего государственного сектора, основанные на ежемесячных отчетах ведомств, учреждений и компаний, получа- ющих бюджетное финансирование.

Третий уровень: принимаемые в конце года отчеты:

отчеты Правительства: бюджетный экономический и фискальный обзорный отчет, который необходим для сравнения эффективности фискальной стратегии правительства, предлагаемой в новом бюджете, и прошлогодней; финальный бюджетный отчет, который должен содержать информацию о результатах осуществления фискальной политики в государственном секторе экономики;

596

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

ежегодный консолидированный финансовый отчет Министра финансов;

ежегодные финансовые отчеты ведомств, учреждений и компаний.

Все вышеперечисленные отчеты в конце финансового года проходят два этапа контроля: проверку Генерального аудитора и утверждение их Парламентом.

Благодаря тому, что все проходящие через аппарат Генерального аудитора документы составлены по единым стандартам, повышается эффективность осуществления контроля.

Существующая отлаженная система отчетности «приводится в действие» специализированным органом финансового контроля Национальным ревизионным управлением Австралии, во главе которого стоит Генеральный аудитор.

Генеральный аудитор помогает Парламенту оценивать правомерность деятельности правительственных органов и организаций на основе отчетов и проведения проверок, выполняя основную работу по обработке всех финансовых показателей.

Для того чтобы выяснить особенности функционирования высших органов государственного финансового контроля в Австралии и России, сопоставим их правовой статус, порядок формирования и компетенцию.

Нормативно-правовую основу деятельности Генерального аудитора Австралии составляют:

1)Закон о Генеральном аудиторе Австралии (далее Закон о Генеральном аудиторе);

2)акты об управлении финансами и финансовой отчетности;

3)акты об учреждениях и компаниях Австралии.

Согласно п. 1 ст. 7 Закона о Генеральном аудиторе устанавливается должность Генерального аудитора, который является независимым служащим Парламента. В соответствии с ч. 6 данного Закона создается Национальное ревизионное управление Австралии (далее Ревизионное управление). Оно возглавляется Генеральным аудитором, вместе они составляют единое ведомство, однако Ревизионное управление не обладает собственной компе-

597

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

тенцией в области финансового контроля, а призвано содействовать Генеральному аудитору в осуществлении им своих полномо- чий. По своему статусу Ревизионное управление представляет собой, по сути, аппарат Генерального аудитора. Согласно ст. 40 названного Закона, Генеральный аудитор регламентирует деятельность Ревизионного управления, набирает штат, дает распоряжения сотрудникам.

Основным принципом функционирования Генерального аудитора провозглашена независимость от любых органов и лиц в той части, в которой он определяет необходимость проведения проверки, способа ее осуществления и установления приоритетов своей деятельности (п. 4 ст. 8 Закона). Тем не менее, в Законе подчеркивается прочная связь Генерального аудитора с Парламентом: в выполнении своих функций он должен учитывать контрольные приоритеты Парламента, определенные Совместным комитетом государственного бюджета и аудита, в том числе и в любом его докладе (ст. 10 Закона).

Из сказанного выше следует, что Генеральный аудитор с помощью Ревизионного управления осуществляет парламентский финансовый контроль, при этом организация работы Ревизионного управления осуществляется единолично его главой.

В отличие от Австралии в России создан специальный орган, имеющий собственную законодательно закрепленную компетенцию в сфере финансового контроля, Счетная палата РФ (далее Счетная палата). Правовые основы ее деятельности составляют Конституция РФ, Бюджетный кодекс РФ1, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации»2 (далее Закон о Счетной палате) и Регламент Счетной палаты. Исходя из анализа данных актов, можно сказать, что Счетная палата постоянно действующий конституционный орган, целью деятельности которого является осуществление государственного финансового контроля (ст. 1 Закона о Счетной палате). В силу особенностей формирования данного органа (формируется Федеральным Собранием РФ) принято считать его, как и в Австралии Генерального аудитора, инструментом парламентского финансового конт-

1 ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 31. Ñò. 3823. 2 ÑÇ ÐÔ. 1995. ¹ 3. Ñò. 167.

598

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

роля. Организация и планирование деятельности Счетной палаты осуществляются Коллегией (в нее входят Председатель, заместитель и аудиторы), а не единолично руководителем органа, как это делается в Австралии. Необходимо также отметить, что в России Закон о Счетной палате закрепляет компетенцию самого органа, но содержит только общие положения о полномочиях сотрудников палаты, например: Председатель осуществляет руководство деятельностью, заместитель выполняет функции Председателя в отсутствие последнего, аудиторы возглавляют различные направления работы. Подробно же их права и обязанности расписаны в принимаемом Коллегией Регламенте. В Австралии как раз обратная этой ситуация. Роль самого органа Ревизионного управления исключительно вспомогательная по отношению к Генеральному аудитору его руководителю, поэтому в законодательстве прописываются полномочия именно данного должностного лица.

Порядок назначения на должность и смещения с нее Генерального аудитора урегулирован в Приложении 1 к Закону о Генеральном аудиторе и ст. 8А Закона о Комитете государственного бюджета и аудита. Генеральный аудитор утверждается в должности Генерал-губернатором Австралии по представлению министра, в чьем ведении находится исполнение Закона о Генеральном аудиторе, согласно Распоряжению об административной структуре и с одобрения Совместного комитета государственного бюджета и аудита сроком на 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать этот пост дважды (подп. 4 п. 1 Приложения 1 к названному Закону). Генеральный аудитор может уйти в отставку самостоятельно путем подачи заявления Генерал-губернатору (п. 5 Приложения 1). Он может быть снят с должности Генерал-губернатором, если каждая палата Парламента представит предложение о его смещении на основании неправомерного поведения либо психической недееспособности или нетрудоспособности (подп. 1 п. 1 Приложения 1). Генерал-губернатор должен сместить с должности Генерального аудитора, если он: станет банкротом, воспользуется предоставленными законом преимуществами для прощения должников, придет к компромиссному соглашению со своими кредиторами, передаст свою заработную плату кредиторам (подп. 2 п. 6 Приложения 1).

599

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

В России Счетная палата формируется следующим образом: Председатель назначается Государственной Думой РФ по представлению Президента РФ на шесть лет, заместитель Председателя Советом Федерации по представлению Президента РФ на шесть лет, по шесть аудиторов Советом Федерации и Государственной Думой по представлению Президента РФ также на шесть лет (ст. 5, 6 Закона о Счетной палате). Данные должностные лица могут быть досрочно освобождены от должности той палатой Парламента, которая их назначила, по представлению Президента РФ на основании нарушения ими законодательства, совершения злоупотреблений по службе, личного заявления, признания недееспособными, достижения 65 лет, формирования палаты Федерального Собрания нового созыва (через шесть месяцев после начала работы).

Как видно из приведенных законодательных положений, в назначении Генерального аудитора в Австралии участвуют исполнительная власть (министр и Генерал-губернатор) и Парламент (Совместный комитет государственного бюджета и аудита), а в России в формировании Счетной палаты участвуют Парламент и Президент РФ, который формально не относится ни к одной ветви власти. Существует также существенная разница в сроках полномочий Генерального аудитора (10 лет) и должностных лиц Счетной палаты (шесть лет). Кроме того, в Австралии действует более сложный порядок снятия Генерального аудитора с должности, поскольку необходима одновременная инициатива обеих палат Парламента, в отличие от России, где Председатель Счетной палаты и его заместитель могут быть смещены по представлению Президента РФ большинством голосов от общего числа членов палаты, что сделать в современных условиях довольно просто.

Особый интерес представляют полномочия Генерального аудитора и Счетной палаты в сфере финансового контроля.

Генеральный аудитор может осуществлять три вида деятельности: проводить аудит отчетов, аудит эффективности, а также аудит по договору (часть 4 Закона о Генеральном аудиторе). К числу субъектов, в отношении которых Генеральный аудитор вправе реализовывать свои контрольные полномочия, относятся ведомства, учреждения и компании, а по договору любые лица.

600