10013

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

принятии которого коммуны непосредственно не участвуют. Хотя установленная федеральным законодательством квота коммунального участия как в подоходном налоге, так и в налоге с оборота с 1969 и 1998 годов остается неизменной, нельзя недооценивать, что Федерация и земли имеют в своем распоряжении действенные механизмы по регулированию коммунальной финансовой системы, вследствие чего они при проведении своей бюджетной и налоговой политики могут влиять на коммунальные бюджеты и их доходы. Временное повышение доли промыслового налога, подлежащего передаче Федерации и землям, и реформа подоходного налога самые последние примеры этой фискальной зависимости общин.

Особенно бросается в глаза бюджетная зависимость общин от не только общих, но и инвестиционных государственных дотаций (в среднем одна треть от доходов бюджетов) в ходе последнего кризиса в бюджетах всех уровней, так как форсированная консолидация бюджетов Федерации и земель привела к массивному сокращению их дотаций коммунам.

В результате оказывается, что возможность коммун управлять собственными доходами является ограниченной (см. Bogumil /Holtkamp 2006: 53). Эти слова можно применить и к действительно собственным налогам (промысловому и земельному), возможность коммун влиять на доходы от которых, в том числе и в законодательно заданном диапазоне, определяется экономическими и местными политическими условиями. Отмеченное также распространяется на сборы и платежи за оказание коммунами публичных услуг, повышение степени рефинансирования которых наталкивается на социально-политические ограничения.

581

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Одним из условий нормального функционирования публич- ных финансов является эффективное осуществление финансового контроля в различных сферах государственной и общественной жизни. Среди основных видов государственного финансового контроля базовым является бюджетный контроль, напрямую связанный с главным финансовым документом государства. Сегодня для обеспечения высоких темпов социально-экономического развития страны особенно важно, чтобы формирование бюджета, его исполнение распорядителями и получателями бюджетных средств находились под постоянным контролем со стороны государства, а финансовая отчетность давала возможность оценить эффективность расходования бюджетных средств. В целях совершенствования организационно-правовых основ финансового контроля в России особый интерес представляет изучение опыта зарубежных стран в создании эффективных систем бюджетного контроля.

Âэтой связи несомненный интерес, с нашей точки зрения, представляет модель финансового контроля, сформировавшаяся в Австралии. По этой теме в российских изданиях появляется совсем немного работ. Так, недавно опубликована статья С. Е. Прокофьева1, в которой были затронуты вопросы, касающиеся, в частности, органов, обеспечивающих функционирование бюджетной системы Австралии, и системы отчетности государственного сектора. Работа дает общее представление о бюджетной системе Австралии.

Âнастоящей статье анализируются источники правового регулирования бюджетного контроля в Австралии, дается обзор системы органов бюджетного контроля на федеральном уровне, сравнивается правовое положение Генерального аудитора Австралии

1 См.: Прокофьев С. Е. Австралийский опыт бюджетного устройства и построения бюджетной системы // Финансы. 2004. ¹ 12. С. 63 66.

582

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

(Национального ревизионного управления Австралии) и Счетной палаты РФ.

Систему источников правового регулирования бюджетного контроля в Австралии составляют:

1)Конституция Австралии;

2)законы (acts);

3)постановления Генерал-губернатора (regulations);

4)распоряжения Министра финансов (orders).

Указанные источники в зависимости от их содержания можно условно объединить в три группы:

1)Конституция Австралии;

2)специальные законы в области бюджетного контроля: Закон о Генеральном аудиторе Австралии 1997 г. (Auditor-General Act 1997) и Закон о Комитете государственного бюджета и аудита 1951 г. (Public Accounts and Audit Committee Act 1951);

3)иные законы и акты, содержащие правила осуществления бюджетного контроля: акты в сфере управления финансами и финансовой отчетности, акты об учреждениях и компаниях Австралии, Закон о Хартии бюджетной прозрачности 1998 г. (Charter of Budget Honesty Act 1998)1, регламенты палат Парламента Австралии, Распоряжение Генерал-губернатора Австралии об административной структуре 2004 г. (Administrative Arrangements Order 2004)2.

Основы правового регулирования бюджетного контроля заложены в Конституции Австралии, вступившей в силу 1 января 1901 г.

Так, ст. 81 Главы 4 «Финансы и торговля» Конституции закрепляет положение о том, что все денежные средства, полученные Правительством Австралии, формируют Консолидированный фонд доходов (Consolidated Revenue Fund). Конституция определяет порядок получения денежных средств из этого фонда. Статья 83 содержит важное предписание: денежные средства могут быть ассигнованы из казны Австралии только на основании закона. Тем

1 Charter of Budget Honesty Act 1998, No. 22. http://www.comlaw.gov.au/comlaw/ L e g i s l a t i o n / A c t C o m p i l a t i o n 1 . n s f / f r a m e l o d g m e n t a t t a c h m e n t s / 1AF5822889419466CA256F710051FA64.

2 Ñì.: http://www.pmc.gov.au/parliamentary/docs/aao.rtf.

583

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

самым эта норма устанавливает первостепенную роль Парламента в осуществлении финансового контроля.

Вместе с тем ст. 56 Конституции указывает на то, что для принятия финансового закона необходимо послание Генерал-гу- бернатора, адресованное соответствующей палате Парламента. Счи- тается, что таким образом в Конституции закреплен принцип «финансовой инициативы» Правительства, согласно которому только оно может инициировать ассигнование денежных средств или его увеличение, а также потребовать установления любого налога или увеличения его ставки1. Такая норма уравновешивает положение Правительства и Парламента в сфере бюджетного контроля.

Âсвязи с тем, что выделение денежных средств возможно только на основании специального закона, Конституция Австралии содержит перечень принимаемых Парламентом финансовых законов. Статья 53 разделяет все финансовые законы на законы об ассигнованиях и налоговые законы. В свою очередь законы об ассигнованиях делятся на законы об ассигнованиях на обычную ежегодную деятельность Правительства и ассигнованиях на иную деятельность (ст. 54 Конституции).

Âзависимости от видов финансовых законов Конституция предусматривает разные процедуры их принятия. Так, любой финансовый закон, в том числе закон об ассигнованиях, не может быть внесен в Сенат Австралии. Сенат не вправе вносить поправки в финансовый закон, который устанавливает ассигнования на обыч- ную ежегодную работу Правительства, а также не имеет права изменять проект таким образом, чтобы усиливалось бремя или увеличивались издержки, возлагаемые на граждан законом. Сенат может вернуть в Палату Представителей проект, в который он не вправе вносить поправки, с запросом об изменении или исклю- чении каких-либо положений. Однако Палата Представителей имеет право оставить законопроект в первоначальной редакции (ст. 53 Конституции).

Очевидно, что Конституция устанавливает только базовые положения в сфере бюджетного контроля, а их конкретизация содержится в иных документах законах, принимаемых Парла-

1 Ñì.: http://www.aph.gov.au/senate/pubs/odgers/chap1306.htm.

584

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

ментом на основании ст. 51 Конституции, а также издаваемых в соответствии с ними постановлениях (regulations) и распоряжениях (orders).

Одним из важнейших законов, регулирующих осуществление государственного финансового контроля в Австралии, является Закон о Генеральном аудиторе Австралии. Он включает положения о порядке назначения на должность Генерального аудитора, его полномочиях, учреждает Национальное ревизионное управление Австралии (Australian National Audit Office), которое призвано содействовать Генеральному аудитору в осуществлении им своих прав и обязанностей.

Закон о Комитете государственного бюджета и аудита регулирует деятельность одного из семи комитетов Парламента Австралии Совместного комитета государственного бюджета и аудита, который является, наряду с Генеральным аудитором и Национальным ревизионным управлением Австралии, основным инструментом Парламента при осуществлении им государственного финансового контроля.

Помимо специальных законов, в Австралии действуют также иные законы и нормативные акты, устанавливающие правила осуществления бюджетного контроля.

Акты в сфере управления финансами и финансовой отчетности являются основой надлежащего управления государственными денежными средствами и имуществом исполнительной ветвью власти (ведомствами agencies). Список ведомств, которые подпадают под действие данных актов, публикует Департамент финансов и администрации (Department of Finance and Administration).

В указанную группу нормативных актов входят:

Закон об управлении финансами и финансовой отчетности 1997 г. (Financial Management and Accountability Act 1997);

Постановление об управлении финансами и финансовой отчетности 1997 г. (Financial Management and Accountability Regulations 1997); Распоряжение об управлении финансами и финансовой отчетности 1997 г. (Financial Management and Accountability Orders 1997); Распоряжение об управлении финансами и финансовой отчетности (о финансовых отчетах) 1997 г. (Financial Management and

Accountability (Financial Statements) Orders 1997).

585

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Закон об управлении финансами и финансовой отчетности устанавливает права и обязанности Министра финансов, регулирует порядок получения и хранения государственных денежных средств и управления государственным имуществом, прописывает специальные обязанности глав ведомств по управлению государственными денежными средствами и государственной собственностью, предусматривает проведение проверок финансовых отчетов Правительства и отдельных ведомств Генеральным аудитором.

В соответствии со ст. 65 названного Закона Генерал-губернатор на основании рекомендации Правительства может издавать постановления, необходимые для исполнения данного Закона, которые подлежат утверждению Парламентом и могут быть им отменены.

Так, Постановление об управлении финансами и финансовой отчетности содержит перечень учрежденных законом ведомств (prescribed agencies), наделяет главу ведомства правом издавать локальные инструкции, предусматривает принятие Руководства по контролю за правонарушениями (Fraud Control Guidelines) Генеральным атторнеем, подготовку ежегодных финансовых отче- тов ведомств и их проверку Генеральным аудитором.

Распоряжение об управлении финансами и финансовой отчетности и Распоряжение об управлении финансами и финансовой отчетности (о финансовых отчетах) издаются Министром финансов по вопросам, отнесенным к его компетенции в Законе об управлении финансами и финансовой отчетности. Распоряжения обновляются ежегодно и содержат требования, предъявляемые к финансовым отчетам ведомств. Распоряжения, как и постановления, подлежат утверждению Парламентом и могут быть им отменены.

Следующая группа актов в сфере бюджетного контроля вклю- чает акты об учреждениях и компаниях Австралии. Они действуют в отношении учреждений и компаний, не менее 50% акций или долей которых владеет государство, и регулируют порядок управления финансами, подготовки отчетов и их проверки. Список организаций, деятельность которых регулируется данными актами, публикуется Департаментом финансов и администрации1. Рассматриваемая группа актов включает:

1 CAC Bodies http://www.finance.gov.au/finframework/cac_bodies.html.

586

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

Закон об учреждениях и компаниях Австралии 1997 г. (Commonwealth Authorities and Companies Act 1997)1 ;

Постановление об учреждениях и компаниях Австралии 1997 г. (Commonwealth Authorities and Companies Regulations 1997)2;

Распоряжение об учреждениях и компаниях Австралии (отчет

îдеятельности) 2002 г. (Commonwealth Authorities and Companies (Report of Operations) Orders 2002)3;

Распоряжение об учреждениях и компаниях Австралии (финансовые отчеты) (Commonwealth Authorities and Companies (Financial Statements) Orders)4.

Закон об учреждениях и компаниях Австралии регулирует от- четность учреждений и компаний перед ответственным министром, а через министра перед Парламентом, содержание годовых от- четов о деятельности, ревизию финансовых отчетов Генеральным аудитором, представление ответственному министру проектов годовых бюджетов5.

Постановление об учреждениях и компаниях Австралии принимается Генерал-губернатором на основании ст. 49 названного выше Закона и включает различные перечни компаний и учреждений, деятельность которых регулируется рассматриваемой группой актов. Эти акты подлежат утверждению Парламентом и могут быть им отменены.

Распоряжения об учреждениях и компаниях Австралии (отчет

îдеятельности) и распоряжения об учреждениях и компаниях Австралии (финансовые отчеты) принимаются Министром финансов, согласно ст. 48 Закона об учреждениях и компаниях Австралии, и включают требования к содержанию соответствующих

1 Commonwealth Authorities and Companies Act 1997 Act No. 153 http:// www.comlaw.gov.au/comlaw/management.nsf/browse?OpenForm&VIEW= current&ORDER=bytitle&COUNT=25&START=1&RESTRICTTOCATEGORY=all-Fi. 2 Commonwealth Authorities and Companies Regulations1997 Statutory Rules 1997 No. 391 http://www.frli.gov.au/ComLaw/LegislationLegislative Instrument Compilation1.

nsf/framelodgmentattachments A1CD87EAA861C3A4CA256F71004DE6EC.

3 Commonwealth Authorities and Companies (Report of Operations) Orders 2002 http://www.finance.gov.au/ff/orders/cac/index.html.

4 Commonwealth Authorities and Companies (Financial Statements) Orders http:// www.finance.gov.au/ace/docs/FMOs_03-04.pdf.

5 CAC Act. http://www.finance.gov.au/finframework/cac_act.html.

587

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

отчетов. Распоряжения также подлежат утверждению Парламентом и могут быть им отменены.

Рассмотренная группа актов, регулирующих деятельность уч- реждений и компаний Австралии, применяется дополнительно к требованиям законодательства, наделяющего учреждения компетенцией, а в отношении компаний в субсидиарном порядке к Закону о корпорациях 2001 г. (Corporations Act 2001)1.

Следующий источник правового регулирования бюджетного контроля Закон о Хартии бюджетной прозрачности, который предусматривает подготовку Правительством трех финансовых отчетов и регулирует порядок их разработки.

Регламенты палат Парламента определяют порядок прохождения финансовых законов и деятельность других комитетов Палаты представителей и Сената, которые также участвуют в осуществлении бюджетного контроля2.

Распоряжение об административной структуре 2004 г., принимаемое Генерал-губернатором в соответствии со ст. 64 Конституции, определяет компетенцию правительственных департаментов, а также отрасли законодательства, которые находятся в их непосредственном управлении и к которым необходимо обращаться для установления компетенции департаментов и ведомств в сфере бюджетного контроля.

Бюджетный контроль включает в себя контроль на стадиях разработки и принятия бюджета, исполнения бюджета, составления и утверждения отчетов об исполнении бюджета, т. е. на протяжении всего бюджетного процесса.

В осуществлении бюджетного контроля в Австралии участвуют как органы исполнительной власти, так и Парламент. Контрольные мероприятия проводятся комитетами Кабинета министров, Департаментом финансов и администрации, Казначейством, Парла-

1 Corporations Act 1989 No. 109 http://www.comlaw.gov.au/comlaw/Legislation/ Act1.nsf/0/C565C1E1B8449528CA256F7200173823/$file/text0010.htm.

2 Регламент Палаты представителей см.: http://www.aph.gov.au/house/pubs/ standos/sosnov2004.pdf.

Регламент Сената см.: http://www.aph.gov.au/senate/pubs/standing_orders/ standingorders.pdf.

588

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

ментом, Генеральным аудитором совместно с Национальным ревизионным управлением Австралии.

Âзависимости от стадии бюджетного процесса в осуществлении контроля участвуют следующие органы:

1)на стадии подготовки бюджета Департамент финансов и администрации, Казначейство, а также специальные комитеты: Комитет по пересмотру статей расходов и ad hoc Комитет по налогам и сборам;

2)на стадии принятия бюджетных документов Парламент,

âчастности, Совместный комитет по государственному бюджету и аудиту;

3)на стадии исполнения бюджета контроль Совместный комитет государственного бюджета и аудита, Департамент финансов и администрации, а также Генеральный аудитор в ходе проведения им аудита эффективности;

4)на отчетной стадии бюджетного процесса Генеральный аудитор и Парламент.

Бюджетный процесс в Австралии начинается в ноябре, когда обновляются бюджетные сметы на три следующих за текущим финансовых года, после чего проходит совещание основных министров, в котором участвуют Премьер-министр, Казначей и Министр финансов. На этом совещании определяются приоритеты разрабатываемого бюджета, график принятия бюджета, рассматриваются предложения министров, в том числе по новой финансовой политике. Премьер-министр после проведения совещания информирует ведомства о бюджетных приоритетах Правительства1.

На стадии подготовки бюджета финансовый контроль осуществляют комитеты Кабинета министров: Комитет по пересмотру статей расходов, ad hoc Комитет по налогам и сборам, а также Департамент финансов и администрации и Казначейство.

ÂКомитет по пересмотру статей расходов входят Премьерминистр (председатель), Казначей, Министр финансов, Министр

1 Richardson David; Webb Richard. The Commonwealth budget: process and presentation (April 2003) Research paper ¹6 2002-03. p.7 http:// parlinfoweb.aph.gov.au/PIWeb/view_document.aspx?id=2229&table=PRSPUB. http://parlinfoweb.aph.gov.au/piweb/Repository1/Library/PrsPub/ME2960.pdf.

589

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

по налогам и сборам, Министр торговли и Министр по вопросам окружающей среды и наследия1. В компетенцию Комитета вклю- чено обсуждение расходной части бюджета. Он рассматривает новые предложения по финансовой политике в сфере расходов, обыч- ные ежегодные расходы и предложения по экономии денежных средств. При решении вопросов, связанных с новыми предложениями и со способами сбережения, Комитет опирается на представленные Департаментом финансов и администрации портфельные бюджетные предложения2, которые готовятся ведомствами, учреждениями и компаниями, получающими сметно-бюджетное финансирование. Они представляются главному в «портфеле» департаменту, а затем Министру финансов, обобщающему полу- ченные данные и передающему их уже непосредственно упомянутому Комитету.

Ad hoc Комитет по налогам и сборам обсуждает доходные статьи бюджета, основываясь на информации, предоставленной Казначейством, в том числе входящим в его «портфель» Налоговым управлением Австралии.

Таким образом, как уже отмечалось выше, на стадии подготовки бюджета финансовый контроль проводится исключительно исполнительной ветвью власти.

После подготовки проектов бюджетных документов наступает стадия рассмотрения и принятия бюджетных документов. На данном этапе только Парламент реализует часть своих функций в сфере осуществления государственного финансового контроля. Он рассматривает следующие акты.

Бюджетный документ ¹ 1, который включает в себя несколько отчетов. Во-первых, в соответствии с п. 2 ст. 8 Хартии бюджетной прозрачности глава Казначейства обязан готовить отчет о фискальной стратегии, который составляет часть 1 Бюджетного документа ¹ 1. Во-вторых, согласно ст. 10 Хартии, Казначей должен представить бюджетный фискальный и экономический обзорный отчет, который составляет часть 2 Бюджетного документа ¹ 1.

1 Prime Minister s Media Release. 13 December 2001. http://www.pm.gov.au/news/ media_releases/2001/media_release1462.htm.

2 Richardson David; Webb Richard. The Commonwealth budget: process and presentation (April 2003) Research paper ¹ 6 2002-03. P. 8. http://parlinfoweb.aph.gov.au/piweb/Repository1/Library/PrsPub/ME2960.pdf.

590