10013

Классика финансового права

предварительная форма ответственности практически равносильна исправлению бюджета, но в отличие от него облекается в форму не закона, а односторонних резолюций законодательных собраний). Отступления от бюджета бывают количественные (полу- чение дохода или произведение расхода не в том размере, в каком он предусмотрен в бюджете), качественные (когда получение или выдача, предусмотренная в бюджете, не производится, или наоборот, получается доход или производится расход, в бюджете не предусмотренный) и относящиеся ко времени (произведение получения или расхода до начала или по истечении соответственного бюджетного периода). Из количественных и качественных отступлений наиболее важны с точки зрения ответственности превышения бюджета по отделу расходов. Но и по поводу перебора доходов министерство большею частью обязано дать объяснения палатам. Равным образом оно ответственно за недобор доходов и непроизведение установленных бюджетом расходов, если соответствующие статьи бюджета имеют смысл не только уполномо- чия, но и предписания. Что касается несвоевременного исполнения бюджета, то нужно заметить, что на практике правительство никогда не успевает произвести все получения и уплаты по бюджету до истечения бюджетного периода. Поэтому для окончания расчетов ему дается, обыкновенно, льготный срок (в Пруссии и Германии 1 год, в Бельгии 10 мес., во Франции 1 8 мес., смотря по роду операций), причем эти окончательные расчеты по истекшему году (Restverwaltung) должны быть, конечно, строго отделены от операций текущего года. По миновении льготного срока оставшиеся получения и выдачи причисляются уже к бюджету того года, в котором они имеют место в действительности.

Если нарушения нет, или они оправданы правительством, это последнее освобождается от ответственности. В Англии это освобождение совершается в первом случае само собой, без особого постановления парламента, во втором посредством закона о снятии ответственности. В государствах европейского континента для освобождения от ответственности требуется, во всяком слу- чае, особый акт парламента. Во Франции и Бельгии он имеет форму специального закона, устанавливающего окончательный расчет по бюджетному году (loi des comptes), в Пруссии и Гер-

551

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

манской империи форму простых резолюций обоих законодательных собраний (decharge, Entlastung). Если правительство при выполнении бюджета не совершило таких отступлений, которые могли бы быть вменены ему в вину и нарушали бы государственные интересы, то снятие ответственности в форме закона о расче- те (loi des comptes) или оправдательной резолюции (decharge) является обязанностью для парламента. В противном случае он имеет право отказать в снятии ответственности. Подобный отказ может носить лишь временный характер, имея целью лишь понудить правительство к представлению более основательных оправданий. Если же он имеет значение окончательного решения, то подвергает министерство или одного из министров политическому обвинению, уголовному преследованию или гражданскому взысканию, смотря по свойству нарушения. (Там, где, как в Пруссии и Германской империи, не существует закона о министерской ответственности, этот общий конституционный принцип не может получить практического осуществления и, следовательно, бюджет останется на степени «несовершенного» закона, лишенного принудительной силы (lex imperfecta)).

Нам остается рассмотреть последствия, которые влечет за собой неустановление бюджета к законному сроку1. После известного прусского конфликта 60-х годов этот вопрос приобрел жгучий практический интерес и сделался предметом особого внимания со стороны немецких юристов. Из выставленных ими теорий наибольшей распространенностью до последнего времени пользовалась теория Лабанда, к которой в существенных пунктах примыкают Гнейст, Герман Шульце2 и Георг Мейер3. Лабанд возводит в теорию тот взгляд, который с успехом проводил на практике Бисмарк; он утверждает, что законное управление возможно и без бюджета. Но Бисмарк оправдывал себя тем политическим аргументом, что течение государственной жизни не может остано-

1 В некоторых государствах (Италии, Румынии) эти последствия предусмотрены конституцией, предписывающей в такого рода случаях продление прежнего бюджета. Но там, где нет такого постановления, разрешение вопроса составляет задачу научной истории.

2 H. Schulze, Das Finanzrecht der Reichs-und Landtage (Zeitschr. f. Privat-und off Recht Gegenwart II).

3 Meyer. Lehrbuch des deutchen Staats-rechts § 205.

552

Классика финансового права

виться. Лабанд, не удовлетворяясь этим, хочет оправдать безбюджетное управление и с юридической точки зрения. Совокупность законов государства, говорит он, есть вполне законченная и совершенная система юридических правил, не имеющая никаких пробелов. Поэтому и на случай отсутствия бюджета должен быть законный выход. Такой выход, действительно, и существует, по крайней мере, в прусском финансовом праве (с которым сходно в этом отношении германское).

Наряду с бюджетом действуют постоянные законы, определяющие доходы и расходы государства. Бюджет, являющийся законом лишь по форме, не может отменять и приостанавливать этих законов в полном смысле слова. Поэтому правительство при отсутствии бюджета, тем не менее, имеет право и обязанность взимать налоги, установленные постоянными законами, и при помощи их производить обязательные по закону расходы. Такое безбюджетное управление отличается от обыкновенного лишь тем, что налагает на правительство обязанность доказать его согласие со всеми существующими законами, тогда как при бюджете оно должно лишь сообразоваться с этим последним.

Гнейст приходит к тому же выводу, как и Лабанд, хотя и несколько иным путем. Рассматривая бюджет как исполнительное административное распоряжение, издаваемое королем с согласия парламента, он считает, что, отказывая в утверждении бюджета, парламент отказывается от участия в издании этого распоряжения, которое поэтому может быть издано тогда одним королем.

Иеллинек и Генель подвергли лабандовскую теорию критике, после которой она может считаться окончательно опровергнутой. Прежде всего Иеллинек выступил против исходного положения Лабанда о том, что законы каждой страны представляют собой вполне законченную и совершенную систему правил, дающую законный выход из всякого положения. На одном примере из английской истории (учреждение регентства при Георге III) он доказал неверность этого утверждения1. В государственной жизни,

1 В Англии нет постоянного закона о регентстве на случай несовершеннолетия или болезни короля; регентство в случае необходимости устанавливается путем специального закона, издаваемого для данного случая. Когда Георг III внезапно заболел психически, такого закона нельзя было издать, так как некому было его утвердить. Пришлось поэтому установить регентство неправильным с юридической точки зрения способом, именно путем парламентского акта, который не был утвержден королем, а лишь скреплен королевской печатью.

553

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

несомненно, возможны такие положения, из которых нет легального выхода. Далее, в опровержение лабандовского учения о безбюджетном управлении были выставлены следующие аргументы:

1)Все государственные расходы тесно переплетаются между собой. Отделить в исполнении обязательные от необязательных практически невозможно. Производя первые, правительство будет неизбежно вовлечено во вторые.

2)К государствам с франко-бельгийской системой срочных налогов теория Лабанда, очевидно, неприменима, ибо эти налоги основаны исключительно на бюджете, а не на иных законах. Что же касается постоянных налогов, то, при отсутствии бюджета, взимание их будет законно, но расходование незаконно, ибо, по точному смыслу положительных постановлений бюджетного права, лишь бюджетный закон дает правительству право употребить притекающие к нему доходы на нужды данного года.

3)Лабанд упускает из виду, что в наше время фактически нельзя вести государственное хозяйство иначе, как на основании предварительного общего плана или, что то же, бюджета (в техни- ческом смысле слова). Большинство конституций требуют, чтобы этот план устанавливался в форме закона. При неисполнении этого требования правительство управляет не без бюджета, а с незаконным бюджетом. Итак, отсутствие бюджета есть нарушение конституции, управление без законного бюджета нельзя признать законным.

Каким же образом разрешаются на практике вытекающие отсюда затруднения? Тут нужно различать 2 случая: 1) когда издание бюджетного закона лишь запоздало по тем или другим слу- чайным причинам; 2) когда бюджетный закон не может быть издан вследствие непримиримого разногласия законодательных органов.

Âпервом случае речь идет лишь о формальном нарушении конституции. Для удовлетворения чувства законности выбирается один из двух путей.

Во-первых, правительство может в этом случае управлять без бюджета, или вернее, по составленному без участия народного представительства временному бюджету в том расчете, что формально, незаконные действия его будут впоследствии утвержде-

554

Классика финансового права

ны парламентом. Этот практический выход, как мы уже видели, широко практикуемый в Англии, является наиболее простым, но он применим лишь в том случае, когда правительство пользуется полным доверием парламента и страны, иначе оно рискует подвергнуться обвинению со стороны парламента или встретиться с массовыми отказами населения от уплаты налогов.

Другая система, применяемая во Франции, заключается в постановлении палат о временном продлении на один или несколько месяцев бюджета предыдущего года. На первый взгляд может показаться, что таким путем совершенно избегается нарушение конституции. В действительности, однако, формальное нарушение есть и здесь, ибо установленный конституцией годичный срок действия бюджета не может быть удлиняем в обыкновенном порядке законодательства.

Гораздо более затруднительным представляется положение в том случае, когда бюджета нет потому, что государственные органы, устанавливающие его, не могут придти к соглашению. Если конституция не устанавливает на этот случай продления прежнего бюджета (что практически не всегда осуществимо, ибо потребности государства не могут быть из года в год одни и те же), то, по знаменитому выражению Бисмарка, конфликт становится «вопросом силы», и тот, у кого эта сила в руках, «идет вперед в направлении, в каком он признает нужным, ибо государственная жизнь не может остановиться ни на одну минуту».

Следуя этой теории, Бисмарк управлял Пруссией в течение четырех лет без законного бюджета. Трудно, однако, сказать, чем окончился бы этот конфликт, если бы успехи, достигнутые прусским правительством во внешней политике, не изменили настроения народных представителей. Созванный после австро-прусской войны 1866 года, прусский сейм отказался «судить победителя» и задним числом узаконил неконституционные действия правительства.

Благоприятному для Бисмарка исходу конфликта 1862 1866 гг. кроме побед над Данией и Австрией немало способствовали две особенности прусского государственного строя, а именно: отсутствие закона о порядке привлечения министров к ответственности и непризнание за судами права проверять закон-

555

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

ность королевских указов1. В иной стране, как, например, в Бельгии, правительство, управляя без бюджета, прежде всего столкнулось бы с судами, которые стали бы оправдывать лиц, отказывающихся от уплаты налогов, а затем рисковало бы быть преданным суду по постановлению палаты. Чтобы провести до конца свой план, оно должно было бы не только нарушить постановления конституции о бюджете, но приостановить целый ряд других конституционных законов (например, закон о судебной власти, об обвинении министров), иными словами, совершить государственный переворот, который, в свою очередь, мог бы вызвать революцию со стороны нации.

Таким образом, в конфликтах на почве бюджета, как вообще

âстолкновениях между высшими органами государства, последним, решающим фактором является не право, а фактическое соотношение политических сил. Но на обязанности законодателя, во всяком случае, лежит принять все меры к тому, чтобы фактор этот выступал не ранее, чем будут исчерпаны все юридические средства к разрешению спора. В числе таких средств первенствующее место занимает учреждение, отсутствующее в огромном большинстве европейских конституций, но играющее весьма важную роль в С.-А. Соединенных Штатах и в виде исключения существующее и в некоторых государствах Европы (например, в Саксонии, Ольденбурге). Это т. н. верховный государственный суд, обле- ченный правом разрешать споры об истолковании конституции и охранять ее от нарушений со стороны не только правительственных, но и законодательных органов. Довольно распространенное

âюридической литературе мнение, будто такой суд логически мыслим лишь в федеральном союзном государстве, не имеет под собой никакого прочного основания. Правда, в федерации (как, например, в Америке) верховный суд необходим более чем гденибудь, благодаря существованию там в одном и том же государстве нескольких законодательных властей, могущих вступать в столкновение между собой, но и в простых государствах он воз-

1 Во всех других конституционных государствах суды имеют право и обязанность при применении распоряжений правительственных органов (не исклю- чая монарха) входить в рассмотрение их законности и не менять тех распоряжений, которые противоречат законам.

556

Классика финансового права

можен и желателен и притом не только практически, но и принципиально, как последовательное проведение начала разделения властей, требующего существования вполне независимой судебной власти наряду с законодательной и правительственной. Верховный суд, в частности, имеет огромное значение для бюджетного права, так как на почве этого последнего чаще всего происходят столкновения палат с правительством и между собой. На это часто возражают, что по отношению к высшим органам государственной власти суд не обладает фактическими средствами принуждения для приведения своих решений в исполнение: он не может заставить подчиниться своему приговору парламент или монарха. Но это возражение нельзя признать основательным; осуществимость решений верховного суда будет более всего зависеть не от материальных сил, находящихся в его распоряжении, а от нравственного авторитета его в глазах страны, иначе говоря, от надлежащего его состава и правильной организации. При этом условии за ним будет стоять сила общественного мнения, которой, в конце концов, не могут не уступить и высшие органы государства. Если международные споры, прежде решавшиеся войной, ныне передаются на решение третейских судов, то тем более возможно и необходимо судебное разрешение споров, возникающих между органами одного и того же государства, которые при всех возможных разногласиях стоят на общей почве конституции и интересов определенного народа. Верховный государственный суд для разрешения конституционных конфликтов есть высшее торжество идеи права во внутренней государственной жизни, подобно тому, как во внешних отношениях государств таким торжеством является международный суд.

557

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

Для описания финансовой специфики деятельности местных органов власти в данной статье будет сделана сравнительная оценка финансового положения муниципальных образований и их бюджетной автономии, особенный акцент будет сделан на то, в каком объеме они распоряжаются доходами от налогов, поступление которых они могут самостоятельно определять или регулировать путем установления различных нормативов (ставок налогов и т. д.), и соответственно, в каком объеме они для финансирования своих задач зависят от дотаций (общих или целевых) из государственного бюджета (см. таблицу 1 и данные о странах, сравниваемых в настоящей статье).

558

Финансовое право и публичные финансы за рубежом

Созданное в конце XIX века классическое местное самоуправление (local government) характеризовалось, во-первых, большим количеством разноплановых функций, и, во-вторых, тем основным положением, что местные органы власти (local authorities) финансировали свои полномочия и расходы в основном за счет собственных налогов, в том числе налогов от имущества, прежде всего земельных участков (так называемых rate местных налогов). Высокая степень самофинансирования местных органов власти в связи с наличием собственных налогов составляла основу автономии местного самоуправления. В той мере, в какой развитие идеи государства всеобщего благоденствия способствовало увели- чению местных функций и местных расходов, росла доля государственных дотаций (грантов) в местных бюджетах. Если в 1920 году эта доля составляла только 20%, то до 1970-х годов она выросла до 60 65%, в то время как доля местных налогов за тот же период упала до 40% (а в сравнении с иными государствами еще более значительно).

С конца 1970-х годов консервативное правительство под руководством Маргарет Тэтчер стремилось к тому, чтобы подчинить своему контролю принятие решений в бюджетной сфере местными органами власти, и в 1984 году распорядилось об установлении предельных нормативов местных бюджетов (capping), в частности, годовых темпов их прироста, и этим существенно ограни-

559

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ 2007 (2)

чило возможность принятия органами местного самоуправления решений по установлению налогов. В 1989 1990 годах оно упразднило существовавшие столетиями старые местные налоги (rates), включая и их относящийся к частному праву компонент (domestic rates). Вместо них был введен новый, подушный, налог (poll tax), взимаемый по твердой ставке с каждого совершеннолетнего гражданина, в то время как налоги, распространяющиеся на предпринимателей (business tax, non-domestic rate), были выведены из местной компетенции и подчинены национальному законодательству. Доходы от их сбора, правда, поступали местным органам власти в виде государственных дотаций (см. Wilson/Game 2006: 207). Растущее политическое сопротивление против взимания подушного налога, главным образом, на местном уровне, существенно способствовало отставке премьер-министра Маргарет Тэтчер и принудило ее преемника, Джона Мейджера, заменить подушный налог муниципальным налогом (council tax), который являлся еще более жестким, чем земельный налог (property tax). Налог с предпринимателей (business tax) оставался и дальше под национальным законодательным регулированием, с передаваемыми муниципальным органам доходами.

Хотя новое лейбористское правительство с 1997 года отказалось от жесткого установления нормативов местных бюджетов, в резерве у центральной власти сохранялась возможность контроля за чрезмерным повышением налогов («a reserve power to control excessive council tax increases» (DETR 1998: 5.7)). Кроме того, правительство сохранило за собой право избирательного и целенаправленного вмешательства в деятельность местных органов власти (связанное с чрезмерным повышением налогов см. Wilson /Game 2002: 33).

Указанные выше меры правительства Тэтчер привели к снижению доли местных налогов в бюджетных доходах. Если в середине 1970-х годов их доля возросла с 35 до 40%, то в 1990-х годах под эгидой консерваторов она упала до 15%, а при лейбористском правительстве снова возросла до 22% (в 2005/06 годах см. Wilson/Game 2006: 218). Наоборот, доля государственных дотаций (грантов) непрерывно росла и достигла примерно двух третей доходов бюджетов (включая передаваемый налог с предпри-

560