1472

сти ресурсно-экологические кризисы и выход из них были связаны не только с проблемами нехватки сначала на локальном, а затем на региональном

иглобальном уровнях ресурсов, но и с ростом опережающими темпами загрязнения окружающей среды и увеличением экологических нагрузок на население.

Попытки выйти из этой ситуации только за счет решения задач по охране окружающей среды путем снижения темпов экономического роста, запрещения опасных производств в отрыве от рационального использования ресурсного блока путем экологизации промышленности и самого потребления товаров и услуг обществом на этапе индустриального и постиндустриального развития оказались неэффективными.

Внедрах протестного экологического движения, которое получило быстрое развитие и приобрело массовый характер во второй половине ХХ в., на пике роста экологических нагрузок на окружающую среду и население, наряду с природоохранным направлением, выраженным в запретительстве и попытках ограничения развития экономики, стало созревать новое видение перспектив экономического развития, которое получило впоследствии определение «устойчивого развития».

Так, E. Tellegen, анализируя этапность развития общественных движений по охране природы, состояние развития экономики современного общества, приходит к выводу, что человечество выбрало новый путь развития

иохраны окружающей среды: переход от запретительства, экономической стагнации и регрессии к обществу устойчивого развития [1].

Сложившаяся неблагоприятная экологическая ситуация в Европе к началу перехода к постиндустриальному развитию в промышленно развитых странах Западной и Центральной Европы определила необходимость принятия ответных мер в связи с дальнейшим развитием экономики.

Вбольшинстве стран была разработана экологическая политика и программы в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, созданы правительственные органы по их осуществлению. Большое развитие получили неправительственные организации, представители которых в законодательных и исполнительных органах многих стран оказали существенное влияние на принятие законодательных актов по охране окружающей среды, выработке нормативных требований к хозяйствующим субъектам, призванных обеспечить их функционирование в правовом поле, исключающем сверхнормативное загрязнение окружающей среды при рациональном использовании природных ресурсов.

51

Были разработаны и внедрены экономические механизмы по борьбе с загрязнениями окружающей среды: гибкая система налогов и льгот, взимание платы за загрязнение и размещение отходов в окружающей среде, субсидии на употребляемое природоохранное оборудование и снижение таможенных сборов запоставки такого оборудования.

Значительные успехи были достигнуты в промышленности в виде перехода к малоотходным, энерго- и ресурсосберегающим технологиям, позволившим существенно снизить экологическую нагрузку на окружающую среду и население.

Рост конкуренции на рынке производства товаров и услуг определил возрастающее значение экологического «имиджа» предприятий, а давление общественных движений и усиливающийся контроль со стороны правительственных органов привели к тому, что на многих промышленных предприятиях была разработана собственная экологическая политика, созданы службы по охране окружающей среды, разработаны и стали широко использоваться инструменты по созданию эффективного экологического менеджмента, что привело к снижению выбросов, сбросов и уменьшению образования неутилизируемых отходов.

Масштабы этой экологической работы на промышленных предприятиях приобрели такой характер, что была создана новая отрасль – природоохранная промышленность с большой материально-технической базой, научно-техни- ческим и кадровым потенциалом, с сотнями тысяч новых рабочих мест.

Анализ эффективности ответных мер в связи с развитием промышленности и необходимость снижения ее негативного влияния на окружающую среду и население показал, что было достигнуто уменьшение экологической нагрузки. Снятие ограничений по развитию экономики, экологизация промышленности и соответствие требованиям устойчивого развития – все это позволило обеспечить рост масштабов производства товаров и услуг, занятость населения, повышение уровня жизни и увеличение статьи доходов.

Для того чтобы промышленное развитие было устойчивым в долговременном плане, оно должно претерпеть радикальные изменения в качественном отношении, особенно в развитых странах. Необходимо предпочтительно развивать те отрасли промышленности, которые более эффективны в ресурсопотреблении, дают меньше загрязнений и отходов, используют больше возобновляемых, чем невозобновляемых ресурсов, сводят к минимуму необратимые негативные воздействия на здоровье человека и окружающую среду [2].

В ХХI в., учитывая общие темпы роста промышленного производства (в 5–10 раз), необходимо уже в настоящее время разработать стратегию раз-

52

вития промышленного производства на предстоящий долгосрочный период, исключающую истощение базы природных ресурсов планеты, сохраняющую биоразнообразие, устойчивое функционирование экосистем, обеспечивающую благоприятные санитарные условия жизни населения и исключающую вредное влияние на здоровье людей.

Наметившиеся тенденции в новом качественном росте промышленного производства в европейских странах свидетельствуют о том, что за последние десятилетия произошла стабилизация, а в отдельных странах достигнуто относительное снижение потребления энергии и основных сырьевых ресурсов при выпуске единицы продукции и оказании услуг.

Рост потребления промышленных товаров и услуг неизбежно связан с потреблением при их производстве больших объемов сырья и энергии. Это определяет необходимость применения энерго- и ресурсосберегающих технологий, которые стимулировали бы рациональное использование природных ресурсов наряду с соблюдением экологических норм и правил.

В развитых в промышленном отношении европейских странах повсеместно идет переход к постиндустриальному развитию. Для него характерно высвобождение персонала, ранее занятого в добывающих и перерабатывающих отраслях промышленности. Выражена тенденция перемещения рабочих мест из промышленного производства в сферу обслуживания.

Для постиндустриального развития, начала периода создания информационного общества характерен быстрый рост наукоемких отраслей промышленности. Возросли инвестиции в научно-исследовательские и опытноконструкторские работы (НИОКР), в развитых странах они достигают многих десятков млрд долларов.

Обработка накопленных знаний и предоставление информационных услуг стали весьма доходным и стратегически важным видом бизнеса.

Научно-технический потенциал характеризуется рядом показателей, в том числе кадрами высококвалифицированных ученых и инженеров, занятых в научных исследованиях и разработках. В США, Великобритании, Японии число ученых и инженеров, занятых в промышленности, составляет более 300 человек на 10 тыс. занятых в производстве, в ФРГ – немногим более 200, во Франции – около 170.

Особенно важными в постиндустриальном развитии стали такие виды деятельности, как продажа и приобретение лицензий, торговых марок, разработка дизайна, авторских прав, «ноу-хау», оказание услуг в организации менеджмента.

53

Общие тенденции в изменении структуры мировой промышленности за последние десятилетия характеризуется все более выраженным разделением труда, смещением акцентов в сторону постиндустриального развития, диверсификацией промышленности.

Современный этап развития экономики в странах ЕС характеризуется еще и тем, что они предпринимают серьезные действия в отношении объединения усилий в решении глобальных экологических проблем. В 1993 г. вступило в силу Маастрихтское соглашение, определившее необходимость устойчивого экономического роста при условии заботы об окружающей среде. Большинство европейских стран являются участниками конвенций, направленных на поддержание «мирового порядка» в сфере экологии и охраны природы. В целях реализации этих конвенций и оздоровления экологической обстановки выполняются межнациональные европейские проекты, создаются организации, такие как «Панъевропейская стратегия по биологическому и ландшафтному разнообразию», программы мониторинга и оценки переноса на большие расстояния загрязняющих воздух веществ в Европе

(ЕМЕР) и др. [3].

Для того чтобы решить проблемы, связанные с загрязнением окружающей среды, правительства всех стран Европы еще в 60-е гг. начали предпринимать активные действия по экологизации хозяйственной деятельности и международных отношений.

Начинают активно развиваться механизмы управления качеством окружающей среды на всех уровнях: в рамках Европы, государств и отдельных регионов. Для этого разрабатываются правовые, экономические, административные и социальные механизмы.

К началу 70-х гг. относится создание первых программ по экологической политике Европы, которые были призваны регулировать экологическую деятельность всех стран Европы. Они обозначили приоритеты и цели экологической деятельности стран и средства достижения этих целей.

С 70-х гг. начинается формирование структуры управления окружающей средой. При этом упор делался на государственное регулирование хозяйственной деятельности. Главным механизмом становилось прямое регулирование с ведущей ролью государства. Затем место главного действующего лица в реализации принципов экологической политики стал занимать частный сектор. Этим переходом завершилось построение властной вертикали управления: государство – предприятие. Именно на частный сектор делался упор в 80-х и в начале 90-х годов. К середине 90-х гг. стало больше внимания уделяться роли гражданского общества в принятии хозяйственных решений.

54

Главными становятся социальные механизмы реализации экологической политики. Опыт реализации экологической политики ЕС в этот период показал, что она осуществляется постоянно во всех странах-членах ЕС независимо от их экономического цикла. Результативной стала комплексная система мер по реализации экологической политики. Экологическая политика стала эффективной только при участии всех действующих лиц – государства, бизнессообщества и гражданского общества.

2.2. ИЕРАРХИЯ УПРАВЛЕНИЯ КАЧЕСТВОМ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ.

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ, ФУНКЦИИ,

ПОЛНОМОЧИЯ, ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ

Во многих развитых странах были созданы организационные структуры управления охраной окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Подобные структуры были созданы в ЕС, а также в ряде отдельных комиссий при ООН. Так, вопросами экологической политики в Европе занимается комитет по экологической политике Европейской экономической комиссии (ЕЭК) ООН.

К числу главных европейских организаций, задачей которых является охрана окружающей среды, относится Европейское агентство по окружающей среде (ЕЕА). ЕЕА было основано в 1990 г. в Копенгагене с целью обеспечения информацией и проведения «оздоровительной» политики в области охраны окружающей среды. ЕЕА выполняет и координирует работы по сбору, обобщению и анализу данных о состоянии окружающей среды. В настоящее время членами ЕЕА являются 18 и участвуют в работе еще 12 стран.

В состав ЕЕА входят европейские центры, которые занимаются экспертизой и выполнением текущих задач. Так, например, Европейский центр по внутренним водам образован в 1994 г. В него вошли постоянные члены – представители стран: Австрии, Испании, Бельгии, Португалии, Франции, Дании, Норвегии, Великобритании.

Одной из ключевых задач ЕЕА является поддержка устойчивого развития Европы.

Функции Европейского агентства по окружающей среде представлены на рис. 2.1.

Управление охраной окружающей среды в разных странах осуществляется в зависимости от их административного устройства. В качестве примера можно рассмотреть систему управления качеством окружающей среды в Нидерландах.

55

Рис. 2.1. Функции Европейского агентства по окружающей среде

Нидерланды по своему административно-федеральному устройству являются конституционной монархией.

Вопросами окружающей среды в Нидерландах занимаются несколько министерств:

–Министерство жилищного строительства, территориального планирования и окружающей среды (ведает вопросами охраны окружающей среды);

–Министерство транспорта, общественных работ и водного хозяйства (ведает вопросами водной среды);

–Министерство сельского хозяйства, природы и качества продовольствия (ведает вопросами менеджмента в природе);

–Министерство экономических дел (ведает вопросами энергетики;

–Министерство иностранных дел;

–Министерство развития сотрудничества.

Обязанности и задачи министерств, вовлеченных в охрану окружающей среды:

♦ Министерство жилищного строительства, пространственного планирования и окружающей среды:

–общая экологическая политика;

–координация правительственной экологической политики;

56

–выполнение Акта по охране и рациональному использованию окружающей среды;

–соблюдение экологического законодательства, касающегося воздуха, почвы, экологически опасных веществ, и т.д.;

♦ Министерство транспорта, общественных работ и водопользования:

–политика по объединенному водопользованию;

–соблюдение законодательства, касающегося внутренних иморских вод;

–управление основными реками, каналами, озерами, эстуариями, вклю-

чая выдачу лицензий для выпуска сточных вод в эти водные объекты;

♦Министерствосельскогохозяйства, природопользованияирыбнойловли:

–общая политика природопользования;

–выполнение законодательства относительно охраны природы, биологического разнообразия, сохранения видов живых организмов и особо охраняемых природных территорий;

♦ Министерство экономических дел:

–интеграция экологической политики в экономическую политику;

–энергетическая политика;

♦Министерство иностранных дел:

–координация голландской стратегии на международных экологических переговорах;

♦ Министерство развития сотрудничества:

–интеграция экологической политики в развитие сотрудничества.

В Министерстве жилищного строительства, территориального планирования и окружающей среды основным подразделением является управление окружающей среды. Министерство возглавляется министром, который курирует управление по окружающей среде и территориальному планированию.

Организационная схема Министерства изображена на рис. 2.2. Управление качеством окружающей среды в Нидерландах осуществлется

на трех уровнях: государственном, провинциальном и муниципальном. Государственный уровень. Голландский парламент состоит из двух па-

лат, которые имеют комитеты по окружающей среде.

Провинциальный уровень. Нидерланды имеют 12 провинций. Каждая провинция управляется Провинциальным Советом.

Каждые четыре года провинции составляют свои схемы экологической политики, в которых они связывают национальную экологическую политику с потребностями их собственной области.

Каждый год они издают свои экологические программы, которые включают конкретные мероприятия и их стоимостные оценки.

57

Рис. 2.2. Организационная схема Министерства жилищного строительства, территориального планирования и окружающей среды

Провинции определяют специальные области для защиты окружающей среды в пределах своих границ. Они также определяют места размещения отходов. Провинциальные органы выдают экологические лицензии для крупных промышленных и других больших предприятий с потенциально неблагоприятными эффектами для окружающей среды.

Муниципальный уровень. Каждая провинция состоит из нескольких муниципалитетов. Нидерланды имеют 548 муниципалитетов.

Большие муниципалитеты имеют отдельный исполнительный орган, который ведает экологическими делами.

Муниципалитеты играют важную роль в экологическом лицензировании и в принудительном осуществлении условий лицензии и общих правил. Они также обеспечивают осведомленность о проблемах окружающей среды населения и бизнес-сообщества, например, составляя локальные Повестки дня на 21 век. Специфические экологические задачи муниципалитетов включают очистку загрязненных земель и строительство и обслуживание систем канализации.

В отличие от провинций, муниципалитеты не обязаны составлять схемы экологической политики. Тем не менее они должны готовить ежегодную муниципальную экологическую программу, в которой запланированы действия на следующие двенадцать месяцев.

Муниципалитеты в одном регионе часто сотрудничают в реализации экологической политики. Такое сотрудничество поддерживается материально центральным правительством.

58

Управление охраной окружающей среде в федеральном государстве можно рассмотреть на примере Германии.

На федеральном уровне вопросы охраны окружающей среды в Германии закреплены за Министерством по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности (Bundesministerium fur Umwelt, Naturschutz und Reaktorsichercheit (BMU)). Министерство осуществляет контроль за нижестоящими организациями.

Большинство экспертных задач выполняется специализированными организациями. Например, функция охраны – Федеральным исследовательским учреждением по охране природы и ландшафтной экологии; технические вопросы охраны окружающей среды, экотоксикология, частично мониторинг – Федеральной экологической службой. Эти организации проводят значительную часть исследований в области охраны окружающей среды.

Наиболее важные решения принимаются, как правило, после обсуждения на научных советах, состоящих из представителей Министерства по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности, Федерального исследовательского учреждения по охране природы и ландшафтной экологии и Федеральной экологической службы.

На уровне земель действует трехступенчатая система управления, включающая в себя организации высшего, среднего и низшего звена. Структура системы управления охраной окружающей среды в Германии представлена на рис. 2.3.

Высшие звенья этой системы – министерства по охране окружающей среды отдельных земель. Более частные вопросы, связанные с охраной природы, решаются другими организациями, в частности министерствами сельского хозяйства.

Деятельность органов управления охраной природы среднего звена координируется министерствами.

Органы управления низшего звена – уровень округов и городов – в основном укомплектованы инженерами землеустройства.

В некоторых землях при природоохранных органах существуют советы, состоящие из добровольных общественных уполномоченных. В функцию научных советов входит консультация представителей природоохранных органов.

Помимо задач охраны природы земельные органы управления ответственны также за технические вопросы, связанные с охраной окружающей среды. В ряде случаев они занимаются также проблемами водного и земельного хозяйства.

59

Рис. 2.3. Структура системы управления охраной окружающей среды в Германии

В Германии, как и во многих европейских государствах, значительна роль и частных организаций. Именно они за много лет до создания государственной системы охраны окружающей среды осуществляли многие функции. И сегодня выполнение значительной части работ невозможно без участия частных организаций: как правило, эти работы связаны со сбором данных об окружающей среде и состоянии ландшафтов (картирование, научноисследовательские работы), благоустройством, охраной редких видов животных, разведением новых пород животных, разъяснительной работой среди общественности.

60