1472

В странах ЕС, а также в странах с переходной экономикой и в РФ с этой целью применяется интегрированная системная процедура по оценке воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду – ОВОС, имеющая юридическую силу и обязательную для экологической экспертизы любых проектов нового строительства, реконструкции, проектно-планировочных документов разных уровней (генеральных планов развития населенных мест, строительство заводов, полигонов ит д.).

ОВОС является обязательным элементом всех основных этапов управления, связанных с принятием решений в областях, затрагивающих состояние окружающей среды и могущих оказать влияние на здоровье и санитарные условия жизни населения.

Концепция ОВОС была разработана в конце 60-х годов в США и после 1969 г. стала обязательной процедурой для принятия решений в области охраны окружающей среды (Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды США, 1969 г.).

Сама процедура ОВОС и необходимость ее проведения имеет статус закона во всех странах ЕС.

ОВОС является превентивным документом и нужна для предотвращения возникновения экологических проблем. Применение ОВОС высокоэффективно в экономическом отношении, так как ликвидация возможных неблагоприятных экологических последствий намечаемой деятельности всегда более затратна, чем их предотвращение.

Основные цели ОВОС сводятся к обеспечению лиц, принимающих решения, достаточной информацией, предотвращению возможные неблагоприятные экологические последствия намечаемой деятельности, координировать усилия заинтересованных стран, привлекать общественность к процессам принятия решений (рис. 5.8).

Процедура ОВОС проводится на предпроектной стадии разработки проекта и координируется компетентным правительственным органом, например, Министерством окружающей среды, уполномоченным органом или специально создаваемым комиссией по ОВОС.

Процедура выполнения ОВОС имеет комплексный характер и выполняется последовательно в несколько этапов:

1. Предпроектная стадия. Процедура ОВОС начинается с получения проектного предложения от разработчика. Предложение должно содержать перечень основной деятельности по проекту, описание существующего состояния окружающей среды, а также ожидаемое воздействие проекта на ее состояние. Разработчик должен также описать потенциальное влияние проекта на население.

121

Рис. 5.8. Основные цели ОВОС [1]

2.Скрининг. После получения проекта от разработчика компетентные органы, уполномоченные на проведение ОВОС, должны провести скрининг проекта для выявления любых значительных форм воздействия на окружающую среду. Скрининг дает возможность определить потребность в дальнейшей ОВОС. На этой стадии о проекте необходимо проинформировать общественность.

3.Определение границ ОВОС. Компетентные органы определяют ключевые вопросы и темы для включения в ОВОС рассматриваемого проекта.

4.Подготовка отчета ОВОС. Разработчик проекта информирует все заинтересованные стороны о проведении ОВОС посредством распростране-

122

ния отчета ОВОС. Отчет ОВОС готовится независимыми и компетентными специалистами. В отчете должны быть определены, описаны и оценены прямые и косвенные формы воздействия проекта на окружающую среду, в частности на человека, фауну, флору, почву, воду, воздух, климат и ландшафт.

5.Общественная оценка. Организуются общественные слушания и дискуссии с разработчиками проекта с целью информирования общественности

опредлагаемой деятельности, ее воздействии на окружающую среду, оптимальных решениях и мерах по сокращению или предотвращению экологического воздействия. Общественность имеет право представить письменные комментарии по содержанию отчета.

6.Экспертное заключение. Государственное учреждение, уполномоченное на проведение процедуры ОВОС, назначает эксперта или экспертную организацию для оценки процедуры ОВОС рассматриваемого предложения, полноту ОВОС, достоверность отчета, комментарии общественности и специалистов. Экспертное заключение представляет собой предварительный вариант итогового решения по предлагаемому проекту.

7.Итоговое решение. Компетентный орган, уполномоченный на проведение ОВОС (например, Министерство окружающей среды) принимает итоговое решение в соответствии с экспертным заключением, комментариями общественности и специалистов.

8.Мониторинг. Любая процедура ОВОС должна сопровождаться мониторингом во время и после ее осуществления. Если ОВОС позволяет дать разрешение на предложенную деятельность, необходимо убедиться в существовании инструментов контроля, мониторинга соблюдения установленных требований и аудита воздействия деятельности на окружающую среду после ее реализации [1].

Для оценки комплексного воздействия крупных планов, политик, стратегий, программ, законодательных актов, которые могут влиять на объекты окружающей среды и население, применяется расширенная схема выполнения ОВОС, которая получила название СОВОС – стратегическая оценка воздействия на объекты окружающей среды.

Основная цель СОВОС заключается в обеспечении учета и оценки факторов охраны окружающей среды в процессе разработки до принятия политики, стратегий, программ, планов и законодательства, когда лица, отвечающие за принятие решений, способны повлиять и учесть возможное воздействие определенной стратегии на окружающую среду [1].

В проведении СОВОС обычно используются два подхода – оценка воздействия и оценка ожидаемых результатов.

123

Применяется СОВОС в различных областях – для оценки национальной политики в различных областях (транспорт, энергетика, сельское хозяйство и др.), проектов территориального развития (локального, регионального, субрегионального), проектов национальных законодательных документов в различных областях экономики и социального развития.

В рамках ЕС действует Директива 2001/42/EC по стратегической оценке воздействия на окружающую среду. Она имеет непосредственную юридическую силу для 31 европейского государства (стран-участниц и стран-кандидатов) итребует введенияобщих подходов.

5.5. ИНСТРУМЕНТЫ МОНИТОРИНГА И ОЦЕНКИ

Мониторинг при разработке и реализации национальной экологической политики заключается собственно в мониторинге состояния окружающей среды (сбор данных о состоянии объектов среды, например, качества атмосферного воздуха по контролируемым параметрам) и мониторинге экологической эффективности реализуемых мероприятий по охране окружающей среды.

Оценка заключается в сравнении результатов, достигнутых в процессе выполнения мероприятий, предусмотренных экологической политикой с поставленными целями и задачами.

Системы мониторинга классифицируют по средам (атмосферный воздух, водные объекты, леса), видам деятельности, оказывающим влияние на окружающую среду и население (добыча полезных ископаемых, водопользование, эксплуатация лесов и т.д.).

Основными задачами мониторинга являются:

–оценка общего состояния окружающей среды, документация нагрузки на окружающую среду, природные территории – приемники загрязнителей;

–оценка текущего состояния окружающей среды, тенденций и совокупных эффектов воздействия на окружающую среду различных факторов;

–установление изменений в окружающей среде;

–установление причинно-следственных связей в окружающей среде;

–составление национальных отчетов о состоянии окружающей среды;

–создание условий для обмена опытом и гармонизации деятельности

вобласти охраны окружающей среды, стимулирование сотрудничества на различных уровнях (уровень организации, местный уровень, национальный, региональный и международный);

124

–обеспечение информацией для принятия решений, разработки и реализации законодательства, стратегий и политики;

–поддержка информацией механизмов контроля за соблюдением законодательства [1].

Использование систем мониторинга и оценки экологической эффективности реализации программных мероприятий национальной экологической политики позволяет обеспечить заинтересованным организациям соблюдение нормативных требований и разрешительных документов; оценить фактическое и потенциальное вредное воздействие на объекты окружающей среды

инаселение; получить необходимую информацию о состоянии объектов окружающей среды; поддерживать уровень соответствия установленным нормам и правилам [1].

Для анализа состояния и тенденций развития объектов окружающей среды и состояния проблемных областей (изменение климата, опустынивание, эрозия почв, эвтрофикация водных объектов) используют экологические показатели (качественные и количественные)

Качественные показатели позволяют оценивать состояние объектов на уровне наблюдения и суждений. Они с трудом стандартизируются, затруднительно отслеживание их изменений во времени.

Количественные показатели просты в использовании, позволяют измерять физические объемы/количества оцениваемых явлений, объектов, их состояния. В качестве примера количественных показателей можно привести проценты расходов на водоочистные сооружения, процент изменения прироста/сокращения лесопокрытой территории, залужения пахотных земель, сокращения эрозированных сельскохозяйственных земель и т.д.

Универсальный набор экологических показателей отсутствует. В каждом конкретном случае, в зависимости от масштаба анализируемых объектов (страна, регион, муниципалитет, водоток, лесной массив), характера экологической проблемы применяются определенные виды экологических показателей. Условно эти показатели можно разделить на две группы:

1) показатели оценки состояния окружающей среды;

2) показатели оценки экологической эффективности деятельности субъекта экономики.

Первая группа показателей используется для сравнения различных однородных объектов (стран, регионов, предприятий, отраслей экономики), прогноза и оценки тенденций, описания ситуации в проблемных экологических областях (обращение с отходами, образование парниковых газов, подкисление среды и т.д.).

125

Вторая группа – для сравнения существующей ситуации с целевыми индикаторами.

При подборе показателей используются следующие критерии:

–оценка данных. Качество и надежность данных, их доступность, адекватные пространственные и временные масштабы, издержки, связанные со сбором данных;

–характеристика показателя. Измеримость, репрезентативность, конкретность, причинные связи, затраты на разработку показателя;

–полезность для пользователя. Обоснованность, ограниченность количества показателей в наборе, применимость, отсутствие избыточности, ретроспективность и предсказуемость;

–формирование целостной картины [1].

В практике работы многих национальных и международных научноисследовательских, проектных и плановых организаций используют показатели, характеризующие взаимодействие между населением и окружающей средой, которое можно описать в виде системы «движущие факторы – нагрузки – состояние – воздействие – реагирование». В этой системе для анализа взаимодействия «население – окружающая среда» используются экологические показатели, пригодные для оценки причинно-следственных связей, включая и адаптацию к измененной окружающей среде. Схематично связи между блоками факторов представлены на рис. 5.9.

Рис. 5.9. Схематические связи между блоками факторов в системе «население – окружающая среда» [1]

126

Показатели движущих факторов характеризуют развитие объекта (социальные, демографические, экономические аспекты), изменения в условиях жизни населения, уровня и характера потребления, развитие производства, транспорта, энергетики, атакже других внеэкономических сфер жизни общества.

Показатели нагрузки позволяют оценить роль антропогенных факторов воздействия на естественные процессы, приводящие к изменениям в состоянии окружающей среды и использовании ресурсов.

Показатели состояния обычно представлены в виде количественных

икачественных характеристик явлений, происходящих на используемой территории (физических, биологических, химических), например уровень шума в черте городской застройки от автотранспорта или в зоне влияния аэродрома, концентрации вредных веществ в атмосферном воздухе или вводе водных объектов, состояние почв (степень деградации, содержание пестицидов, содержание гумуса, солей тяжелых металлов и др.), состояниелесных ресурсов и т.д.

Показатели воздействия позволяют оценить изменения в окружающей среде как результат влияния оцениваемого фактора на другие, находящиеся

впричинно-следственной связи. В качестве примера можно привести фактор – выброс недостаточно очищенных кислых газов после сжигания каменного угля на тепловой электростанции. Это приводит к закислению почв

иводных объектов в зоне влияния выброса (первичное последствие). В результате закисления объектов окружающей среды может быть снижена биопродуктивность, например, лесных и водных биоценозов (вторичный эффект), что,

всвою очередь, может привести не только к снижению биопродуктивности, но

ик частичной утрате биологического разнообразия из-за гибели неустойчивых ккислой среде представителей флорыифауны(третичный эффект).

Показатели реагирования используются для оценки результативности мероприятий или инвестиций, проводимых участниками процесса по управлению качеством окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов. Участниками процесса (субъектами) может быть правительство, общество, представители экономики, физические лица. Мероприятия, проводимые для предотвращения нежелательных изменений в окружающей среде, компенсации уже произошедших негативных изменений, их смягчения или адаптации населения, природопользователей к измененной окружающей среде, могут иметь различный характер: организационно-планировочные (вынос вредного объекта за пределы населенных мест), технологические (замена тоталитарного захоронения твердых бытовых отходов их сортировкой, переработкой, утилизацией и обезвреживанием с практическим исключением захоронения), финансовые (стимулирование перехода к экологически благоприятным технологиям путем системы льгот, штрафов, прогрессирующей шкалы плате-

127

жей за выбросы, сбросы и размещение отходов в окружающей среде сверх установленных лимитов, субсидирование выпуска природоохранной техники, экологически чистой продукции и т.д.).

Показатели реагирования обычно имеют качественные и количественные характеристики и могут быть выражены числом (количество норматив- но-очищенных сточных вод, количество автомобилей, имеющих устройство для очистки отработавших газов, процентом (процент водооборота до и после внедрения мероприятия, процент государственных субсидий на производство пылегазоочистного оборудования), степенью (степень извлечения полезных компонентов из горно-минерального сырья, степень переработки отходов).

Для оценки экологической эффективности конкретного мероприятия (проекта) используют показатели, которые позволяют оценить затрачивае-

мые ресурсы, достигаемую продуктивность, последствия реализации и влияния реализации (рис. 5.10).

Рис. 5.10. Показатели, используемые для оценки экологической эффективности реализации мероприятия [1, 12]

128

Поскольку трудно разграничить эффекты последствий реализации (кратко- и среднесрочных) и влияния реализации мероприятия (долгосрочных, более широких, выходящих за рамки узко экологических интересов), принято более подробно анализировать эти группы показателей по схеме, представленной на рис. 5.11 [12].

Рис. 5.11. Показатели эффективности на уровне проекта и проектных компонентов [12]

При реализации национальной экологической политики необходимо учитывать показатели устойчивого развития, позволяющие интегрально оценить интересы охраны окружающей среды, экономическое и социальное развитие.

Отдел по устойчивому развитию ООН (ОУРООН) рекомендует следующие четыре группы показателей устойчивого развития:

1)социальные показатели (плотность населения, степень урбанизации, процент безработицы, уровень младенческой смертности, расходы на здравоохранение как процент от ВНП и т.д.);

2)экономические показатели (ВВП на душу населения, годовое потребление энергии, интенсивность использования материалов, расходы на охрану окружающей среды, иностранные инвестиции и т.д.);

3)экологические показатели (плотность гидрологической сети, изменения в землепользовании, уровень населения ниже черты бедности в засушливых регионах, использование удобрений, выбросы оксидов азота, переработка и использование отходов и т.д.);

4)показатели институционального развития (наличие стратегий устойчивого развития, расходы на НИР и ОКР как продукт от ВНП, ратификация глобальных соглашений, количество ученых и инженеров на миллион жителей и т.д.). Все эти показатели учитываются в их причинно-следственных связях (рис. 5.12) [1, 13, 14].

129

Д – индикаторы движущих факторов, которые оценивают антропогенную деятельность, процессы, оказывающие воздействие на устойчивое развитие;

С – индикаторы состояния, которые оценивают существующую ситуацию в области устойчивого развития; Р – индикаторы реагирования, которые оценивают политику и другие формы реагирования и изменения ситуации в области устойчивого развития

Рис. 5.12. Показатели устойчивого развития [14]

Использование правильно подобранного комплекса экологических показателей позволяет создать условия для объективного и достаточного по полученным результатам анализа состояния и тенденций оцениваемых объектов, явлений и экологических проблем с учетом их масштабности, качества и особенностей.

5.6.СОЦИАЛЬНЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ

Вкомплексе инструментов разработки и реализации национальных экологических политик важное место занимают социальные инструменты.

Главной целью социальных инструментов является улучшение качества окружающей среды и условий жизни населения путем широкого вовлечения общественности в решение экологических проблем через различные формы взаимодействия с властью и экономическими кругами – консультации, информационные компании, стимулирование общественных экологических движений, предоставление информации, экологическое образование, просвещение и воспитание.

Известен широкий спектр социальных инструментов. Информационные кампании. Правительство обязано обеспечить насе-

ление информацией в интересах демократии.

Образование широких слоев населения. Из всех видов информатизации

иобразования, которые поддерживает правительство, общественное образование – самое важное.

130