Часть 3 Статьи 56 крф- Улучшение международного стандарта!!
53. Международные органы по защите прав и свобод человека: общая характеристика, виды.
В соответствии с положениями международных договоров сложи- лась определенная система межгосударственных органов, наделенных функциями международного контроля за деятельностью государств в сфере обеспечения прав человека.
Согласно ст. 55 Устава ООН 1945 г. организация содействует «все- общему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Соответствующие полномочия от имени ООН осуществляет ЭКОСОС. Под его руко- водством действовала Комиссия по правам человека, в которой были представлены 43 государства. В соответствии с резолюцией Генераль- ной Ассамблеи ООН от 15 марта 2006 г. создан новый орган — Совет по правам человека в составе 43 государств, заменяющий Комиссию по правам человека. Его задача — содействие всеобщему уважению и защите всех прав человека и основных свобод. Он рассматривает си- туации, связанные с нарушением прав человека, включая грубые и си- стематические нарушения, и дает по ним рекомендации. Он также дает рекомендации Генеральной Ассамблее ООН в отношении дальней- шего развития международного права в области прав человека. Совет проводит всеобъемлющие периодические обзоры выполнения каждым государством его обязательств и обязанностей в области прав человека.
В декабре 1993 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла резолю- цию об учреждении должности Верховного комиссара ООН по правам человека. В мае 1999 г. учрежден пост Комиссара по правам человека Совета Европы, который компетентен оказывать консультативные ус- луги, представлять доклады, заключения и рекомендации.
Отдельные конвенции предусмотрели создание специальных ор- ганов. Международный специальный орган защиты прав человека — орган, созданный на основе конкретного международного договора, для контроля за выполнением государствами-участниками своих обя- зательств, закрепленных в данном международном договоре. Такие органы созданы на универсальном и региональном уровнях.
На универсальном уровне под эгидой ООН функционируют девять комитетов:
1. Комитет по правам человека (ст. 28–45 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.) — с 1977 г., после всту- пления Пакта в силу;
2. Комитет по ликвидации расовой дискриминации (ст. 8—16 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискри- минации 1965 г.) — с 1969 г.;
3. Комитет против пыток (ст. 17—24 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.) — с 1987 г.;
4. Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (ст. 17—22 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в от- ношении женщин 1979 г.) — с 1981 г.;
5. Комитет по правам ребенка (ст. 43—45 Конвенции о правах ре- бенка 1989 г.) — с 1990 г.;
6. Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (ст. 72—78 Международной конвенции о защите прав всех тру- дящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.) — с 2003 г.;
7. Комитет по экономическим, социальным и политическим пра- вам (Международный пакт об экономических, социальных и куль- турных правах 1966 г. не предусмотрел специального органа, однако в 1985 г. Комитет был учрежден решением ЭКОСОС);
8. Комитет по правам инвалидов (ст. 34—39 Конвенции о правах инвалидов 2006 г.) — с 2008 г.;
9. Комитет по насильственным исчезновениям (ст. 26—30 Между- народной конвенции для защиты всех лиц от насильственных исчез- новений 2006 г.) — с 2010 г.
Указанные международные договоры регламентируют все вопро- сы, связанные с деятельностью комитетов, в том числе численный со- став. Например, в Комитете по правам человека и Комитете по ликви- дации расовой дискриминации работают по 18 экспертов, в Комитете против пыток — 10, в Комитете по ликвидации дискриминации в от- ношении женщин — 23.
Член Комитета выступает в личном качестве, т.е. не представ- ляет интересы государства, гражданином которого он является, или организации, членом которой он может быть. Об этом делается тор- жественное заявление на первом открытом заседании. Например, при вступлении в должность эксперт Комитета по правам ребенка делает следующее заявление: «Я торжественно заявляю, что буду исполнять свои обязанности и осуществлять свои полномочия в качестве чле- на Комитета по правам ребенка честно, преданно, беспристрастно и добросовестно».
Комитеты различаются между собой по объему компетенции. В связи с этим их можно разделить на несколько групп.
Все комитеты обладают компетенцией рассматривать доклады го- сударств-участников о ходе выполнения ими обязательств, принятых в соответствии с тем договором, на основе которого они были созданы. Доклады представляются государствами на регулярной основе в со- ответствующий комитет, как правило, через Генерального секретаря ООН. Для того чтобы помочь государствам-участникам в выполнении этого обязательства, каждый комитет принимает руководство по фор- ме и содержанию первоначальных и периодических докладов. В этом документе, во-первых, определяется объем информации, который должен содержаться в докладе; во-вторых, закрепляются единые тре- бования к форме и содержанию докладов.
Первоначальный и периодический доклады выполняют разные функции: первый дает общее представление, первичную информа- цию о положении в области прав человека в том или ином государстве и составляет основу для рассмотрения последующих докладов. Перио- дические доклады должны содержать лишь информацию о принятых мерах за период с момента представления предыдущего доклада.
Государство в процессе подготовки доклада осуществляет в какой- то степени самоконтроль: делает оценку выполнению взятых на себя обязательств с точки зрения достигнутого прогресса, определяет фак- торы и трудности, препятствующие полной реализации прав человека, и меры по их преодолению, а затем включается процедура междуна- родного контроля.
Комитет в свою очередь изучает доклады, обсуждает их на заседа- ниях и излагает мнения, замечания, рекомендации, которые направ- ляет государству, представившему доклад.
Помимо докладов комитеты могут рассматривать межгосудар- ственные и индивидуальные жалобы. Интересная тенденция на- метилась в отношении индивидуальных жалоб: постепенно такое право получили все комитеты. Последним в этом списке стал Коми- тет по правам ребенка. Протокол, предусматривающий такую компе- тенцию, вступил в силу 14 апреля 2014 г. Компетенция рассмотрения индивидуальных жалоб является факультативной, т.е. любой из пере- численных комитетов осуществляет данную функцию только в от- ношении тех государств-участников, которые сделали специальное заявление о признании такой компетенции или ратифицировали до- полнительный протокол. Последнее касается всех, кроме Комитета против пыток, Комитета по ликвидации расовой дискриминации, Ко- митета по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей и Комитета по насильственным исчезновениям.
В названных выше конвенциях содержатся требования к инди- видуальным жалобам. При их соблюдении жалоба рассматривается. Например, компетенция Комитета по правам человека, учрежден- ного Международным пактом о гражданских и политических пра- вах 1966 г., закреплена в первом Факультативном протоколе к пакту. Имеется в виду функция рассмотрения индивидуальных обращений в связи с нарушением прав, провозглашенных в Пакте. Условиями осуществления Комитетом такой функции являются участие государ- ства не только в Пакте, но и в Протоколе (для Российской Федерации Протокол имеет силу с 1 января 1992 г.) и признание государством ука- занной компетенции Комитета.
Любое находящееся под юрисдикцией такого государства лицо, которое утверждает, что какое-либо из прав, перечисленных в Пак- те, было нарушено, и которое исчерпало все имеющиеся внутрен- ние средства правовой защиты, может представить на рассмотрение Комитета письменное сообщение. Обращение допускается и в том случае, если применение внутренних средств неоправданно затяги- вается.
Комитет доводит сообщение до сведения соответствующего го- сударства, которое в течение шести месяцев представляет Комитету письменные объяснения и информирует о принятых мерах. После рассмотрения всех представленных материалов Комитет направляет свои соображения соответствующему государству и заинтересованно- му лицу.
Идентичная регламентация предусмотрена применительно к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, вступившей в силу 3 сентября 1981 г. Здесь также принят Факультативный протокол к этой Конвенции, к которому Российская Федерация присоединилась в 2004 г. Согласно Протоколу лица или группы лиц, подпадающие под юрисдикцию государства-участника (имеется в виду участие именно в Протоколе, а не только в Конвен- ции), могут направлять сообщения в Комитет по ликвидации дискри- минации в отношении женщин, утверждая, что они являются жерт- вами нарушения какого-либо из прав, перечисленных в Конвенции.
Меры, предпринимаемые указанным Комитетом, сходны с на- званными выше; вместе с тем предусмотрено оригинальное допол- нение: в любой момент после получения сообщения и до принятия решения по существу Комитет может направить соответствующе- му государству для безотлагательного рассмотрения просьбу о том, чтобы это государство приняло такие временные меры, какие могут оказаться необходимыми во избежание причинения возможного не- поправимого ущерба жертве или жертвам предполагаемого наруше- ния. После рассмотрения всех представленных материалов Комитет направляет свои соображения соответствующему государству и за- интересованному лицу. Такие соображения носят рекомендательный характер.
Помимо того что компетенция рассматривать межгосударствен- ные жалобы также является факультативной, она используется го- сударствами крайне редко. От этой процедуры необходимо отличать процедуру расследований, которую могут осуществлять Комитет по правам инвалидов и Комитет по насильственным исчезновени- ям. Основанием является получение соответствующим комитетом «внушающей доверие информации» (ст. 33 Международной конвен- ции для защиты всех лиц от насильственных исчезновений 2006 г.) о действиях государств, наносящих серьезный ущерб положениям Конвенции. После проведения консультаций с соответствующим государством-участником он может обратиться с просьбой к одному или нескольким из своих членов посетить это государство и безотла- гательно представить ему соответствующую информацию. По итогам посещения Комитет направляет заинтересованному государству свои рекомендации.
На региональном уровне действуют судебные и несудебные образо- вания:
Европейский Суд по правам человека (раздел II Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.);
Комиссия по правам человека СНГ (ст. 34 Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека 1995 г., Положение о Ко- миссии по правам человека СНГ 1993 г., которое является неотъ- емлемой частью Конвенции).
По порядку формирования и организации деятельности эти орга- ны в целом не отличаются от универсальных. Однако есть некоторые особенности: в компетенцию этих органов входит только рассмотре- ние межгосударственных и индивидуальных жалоб; в их работе уча- ствуют представители всех государств, входящих в ту региональную международную организацию, в рамках которой они действуют; по- становления Европейского Суда по правам человека и Межамерикан- ского суда по правам человека являются юридически обязательными для того государства, в отношении которого оно вынесено.
Европейский Суд по правам человека. На протяжении ряда десяти- летий существовали два органа: Европейская комиссия по правам че- ловека и ЕСПЧ. Как в Комиссии, так и в Суде были представлены все государства-члены Совета Европы. Первоначально функции приня- тия и рассмотрения индивидуальных жалоб принадлежали Комиссии, которая могла в случае невозможности урегулирования передать дело в Суд, решение которого считалось окончательным. На определенной стадии деятельности такого контрольного механизма доступ в Суд по- лучили сами заявители, но только после констатации безрезультатив- ности усилий Комиссии.
С 1 ноября 1998 г. — даты вступления в силу Протокола No 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заменившего разд. II—IV Конвенции новым разд. II «Европейский Суд по правам человека», — была осуществлена реорганизация контрольного меха- низма. Европейская комиссия по правам человека была упразднена (фактически она прекратила деятельность год спустя, после заверше- ния рассмотрения ранее принятых дел). Европейский Суд по правам человека стал единым в рамках Совета Европы контрольным органом, функционирующим на постоянной основе.
Регламентация статуса, полномочий и процедуры деятельности Суда составляет содержание разд. II Конвенции о защите прав челове- ка и основных свобод, а также специальных документов: Европейско- го соглашения относительно лиц, участвующих в процедурах ЕСПЧ, Шестого протокола к Генеральному соглашению о привилегиях и им- мунитетах Совета Европы, определяющего привилегии и иммунитеты, а также Правил процедуры (Регламента) Суда, принятых самим Судом 4 ноября 1998 г. (вступили в силу 1 июня 2010 г.).
В состав ЕСПЧ входят судьи, представляющие государства-члены Совета Европы и соответственно участников Конвенции; в их числе — судья от Российской Федерации. Судьи должны обладать самыми вы- сокими моральными качествами и удовлетворять требованиям, предъ- являемым при назначении на высокие судебные должности, или быть правоведами с общепризнанным авторитетом.
Каждый судья избирается Парламентской ассамблеей Совета Ев- ропы сроком на девять лет без права переизбрания. Срок полномочий судей истекает по достижении ими возраста 70 лет. Суд избирает пред- седателя и двух его заместителей, образует палаты, избирает их пред- седателей, а также секретаря-канцлера Суда.
Для рассмотрения дел образуются комитеты в составе трех су- дей, палаты в составе семи судей каждая и Большая палата в составе 17 судей (в ее состав входят также председатель Суда, его заместите- ли и председатели палат). Официальные языки Суда — английский и французский.
В ведении Суда находятся все вопросы, касающиеся толкования и применения положений Конвенции и протоколов к ней, которые могут быть ему переданы. Имеются в виду межгосударственные дела, индивидуальные жалобы, а также запросы Комитета министров Со- вета Европы относительно консультативных заключений по юридиче- ским вопросам.
Согласно ст. 33 Конвенции любое государство-участник может пе- редать в Суд вопрос о любом предполагаемом нарушении Конвенции и протоколов к ней другим государством-участником.
Статья 34 уполномочивает Суд принимать жалобы от любого фи- зического лица, любой неправительственной организации или любой группы частных лиц, которые утверждают, что явились жертвами на- рушения одним из государств-участников их прав, признанных в Кон- венции или в протоколах к ней.
В ст. 35 Конвенции сформулированы условия приемлемости ин- дивидуальных жалоб: Суд может принимать дело к рассмотрению только после того, как были исчерпаны все внутренние средства пра- вовой защиты, и в течение шести месяцев с даты вынесения нацио- нальными органами окончательного решения по делу. Не принима- ются к рассмотрению анонимная жалоба, жалоба, которая аналогична уже рассмотренной Судом и не содержит новых фактов, жалоба, уже являющаяся предметом другой процедуры международного разбира- тельства. Суд объявляет неприемлемой любую индивидуальную жа- лобу, несовместимую с положениями Конвенции, явно необоснован- ную жалобу, жалобу, являющуюся злоупотреблением правом подачи индивидуальной жалобы, а также жалобу, заявитель которой не понес значительного ущерба. Суд может объявить жалобу неприемлемой по указанным в этой статье основаниям и отклонить ее. Предусмотре- на процедура мирового соглашения по договоренности заинтересо- ванных сторон, что влечет исключение дела из списка Суда. Новелла Протокола No 14 — Суд в составе единоличного судьи с компетенцией объявления неприемлемой индивидуальной жалобы, если такое реше- ние может быть принято без дополнительного изучения жалобы.
При рассмотрении дел по существу комитет, палата или (в опреде- ленных случаях) Большая палата выносят окончательные постановле- ния, которые государства-участники Конвенции обязуются исполнять применительно к делам, в которых они являются сторонами. Окон- чательные постановления Суда направляются Комитету министров, который осуществляет надзор за их исполнением (ст. 46 Конвен- ции). Предусмотрена справедливая компенсация потерпевшей сто- роне в случае необходимости. Имеются в виду выплата компенсации за ущерб (имущественный и (или) моральный), а также возмещение судебных расходов индивидов.
Конвенция не регламентирует юридических последствий поста- новлений ЕСПЧ в смысле их воздействия на законодательство соот- ветствующего государства и на его правоприменительную деятель- ность.
Однако в каждое окончательное постановление Суда включает- ся раздел, содержащий характеристику применимого национального законодательства по делу, по которому государство признано нару- шившим нормы Конвенции, и оценку совместимости внутригосудар- ственных и конвенционных норм. Кроме того, оцениваются действия органов государства в контексте их правомерности. В итоге формули- руется правовая позиция Суда как юридический ориентир для после- дующего поведения государства.
В одном из актов Комитета министров Совета Европы (от 19 янва- ря 2000 г.) — Рекомендации по пересмотру дел и возобновлению про- изводства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решени- ями Европейского Суда по правам человека — речь идет о признании государством нарушения прав и принятии мер для восстановления по- ложения, имевшего место до нарушения. Сославшись на одно из по- становлений Суда относительно restitutio in integrum (восстановление в первоначальном состоянии), Комитет министров отметил общую тенденцию к пересмотру дел и возобновлению производства по делу, имея в виду национальные суды и другие органы власти.