Внешняя политика и безопасность современной России - 2 - Хрестоматия - Шаклеина - 2002 - 446

стихийности. Косвенным подтверждением этого вывода является и то, что в начале 90-х гг., когда не оправдались ожидания, связанные с социальноэкономической политикой правительства, возглавляемого Е. Гайдаром, стал пропагандироваться тезис, что необходимым этапом на пути реформ является создание нового класса, слоя общества, который должен обеспечить необратимость преобразований и поступательное развитие, и что это фактически является более важным, чем поддержание тех или иных показателей экономического развития, особенно в условиях распространенных у нас экономически неэффективных и экологически вредных технологий.

В этой связи имеет смысл коротко упомянуть о том, что между революцией, эволюцией и реформой имеются довольно существенные, если не принципиальные, различия. Реформирование политического института или какого-то процесса для многих, по сути, означает признание того факта, что предыдущий опыт не оправдал себя, а ход развития не дал ожидаемых результатов. Реформировать — значит изменить подходы и практические решения в целях достижения тех или иных конкретных задач, признав прежние методы неэффективными. В отличие от революции, реформа предполагает согласие или по крайней мере поиск компромиссов, взаимных уступок и, в любом случае, общественную поддержку курса реформ.

С этой точки зрения, с учетом раскола в российском обществе, отождествить однозначно период, скажем, начала 90-х гг. с периодом реформ представляется чрезвычайно сложным. Вместе с тем реформа не есть эволюционное изменение, поскольку эволюционность предполагает спонтанность развития, в отличие от сознательно спланированных этапов стратегической линии реформы. Сущность реформы — это динамичное, а зачастую и кардинальное изменение многих основ организации общества, производства и т.д.

Что касается периодов революционных изменений, то в общем и целом ситуация характеризуется следующими моментами:

—отсутствуют четкие и тем более общепринятые границы поиска решений. Все начинается как бы с чистой страницы;

—большинство проблем автоматически становятся жизненно важными и могут принимать, в силу тех или иных конъюнктурных соображений, политическое или социальное звучание, намного превосходящее их реальное значение для некой ситуации, т.е., иными словами, отсутствует общепринятая иерархия интересов и приоритетов;

—из вышесказанного следует, что создаются предпосылки для процесса принятия решений в самом несистематизированном виде, а это сопряжено с целым рядом негативных последствий. Некоторые решения могут породить ошибки не только тактического плана, но и долговременные, стратегически важные негативные последствия;

—наконец, происходит смешение старых понятий, представлений с понятиями новыми, только еще формирующимися. Это чрезвычайно важный момент, который прежде всего на уровне общественного сознания или отражает ориентацию в правильном направлении — направлении общего развития той или иной системы (внутренней, внешней), или же с самого начала закладывает неправильные ориентиры и социальные ожидания.

Несколько из другой области, но тем не менее хорошо иллюстрирует эту ситуацию видение во многих западноевропейских странах военной стра-

тегии накануне второй мировой войны. Абсолютизировав опыт ведения позиционных боевых действий в период первой мировой войны, к началу второй мировой войны почти все страны, кроме Германии, недооценили роль мобильных танковых операций.

Ранее уже говорилось о проблеме соотношения политических констант и особенностей переходного периода, которые в своей совокупности и определяют многие параметры и идеи, закладываемые в концепцию безопасности страны. В этой связи с самого начала очевидно, что Концепция национальной безопасности Российской Федерации в настоящих исторических условиях должна строиться с несколько иных позиций, нежели концепции безопасности других стран, которые формируются и реализуются в стабильные периоды их развития. В практическом плане можно даже ставить вопрос о целесообразности разработки с известной последовательностью отдельных концепций безопасности страны, каждая из которых должна быть адекватной особенностям того или иного периода. В самом простом виде это может подразумевать две концепции: одну — для особого, переходного периода, в котором сейчас находится Россия, и второй вариант концепции (или, если говорить о преемственности, следующий этап) — это концепция для периода стабильного развития общества, уже вышедшего из кризиса. Концепция безопасности для переходного периода или та ее часть, которая ориентирована на решение задач переходного периода, отличается своеобразием и должна учитывать следующие характерные особенности.

Прежде всего имеют место многочисленные свидетельства тому, что в условиях переходного периода отсутствует четкое понимание того, кто является субъектом, определяющим концепцию российской безопасности. Для одних политических сил в стране — это прежде всего и исключительно Россия, в заключениях других — заметно просматриваются интересы СНГ, для третьих — та группа стран — участниц СНГ, между которыми наиболее реально достижение в будущем интеграционных процессов более высокого уровня. Существуют и такие политические силы, которые не исключают реинтеграцию и создание нового государственного образования в границах СССР, что видоизменяет соответствующим образом их структурное видение концепции безопасности.

Еще одна важная особенность концепции безопасности переходного периода состоит в своеобразном соотношении внутренних и внешних факторов.

К примеру, американская стратегия национальной безопасности играет роль правительственной политической декларации по вопросам безопасности, которая определяет курс государства на международной арене. Этот документ не является нормативным актом, но реально успех или неудача политики той или иной администрации зависит от того, в какой мере внешнеполитические шаги соответствуют продекларированным стратегией национальной безопасности задачам. Стратегия национальной безопасности отражает главным образом внешнюю активность государства и в гораздо меньшей мере — внутренние истоки, побудительные мотивы и скрытые пружины тех или иных конкретных действий. Сам процесс формирования курса остается как бы за пределами документа. Поиск решений в сфере разработки Концепции национальной безопасности Российской Федерации последних лет показывает, что основное внимание, пожалуй, уделяется внутренним мотивам, нахождению общей платформы для формирования внешних устремлений и выработки конкретных стратегических курсов.

Специфика решений переходного периода, функциональные различия между концепцией и стратегией национальной безопасности особенно четко прослеживаются в их соотношении с понятием «национальные интересы». В условиях стабильного развития общества стратегия безопасности вторична по отношению к процессу выработки национальной политики, вторична по отношению к предварительно сформулированным и общепризнанным национальным интересам страны. С достаточной долей обобщения можно сказать, что национальные интересы ставят общие задачи, а стратегия определяет формы, средства, методы, этапы в их взаимосвязи с достижением этих заранее сформулированных, провозглашенных политическим руководством и общепринятых национальных интересов. Что касается концепции национальной безопасности, то формально она в какой-то мере также должна быть вторичной по отношению к национальным интересам, хотя взаимообусловленность в этом случае сложнее. Однако реальное формулирование национальных интересов и разработка концепции национальной безопасности у нас представляют один и тот же процесс, и национальные интересы являются важнейшей, интегрированной составной частью концепции национальной безопасности. Именно это и доказывает анализ практически всех известных нам отечественных вариантов концепции национальной безопасности.

Если внимательно присмотреться к многочисленным публикациям и выступлениям на тему КНБ, то прямо или косвенно проявляется еще один момент, усложняющий выработку Концепции национальной безопасности России в нынешних реалиях. Он состоит в том, что очень часто между Россией и Российской Федерацией ни исторически, ни в настоящее время не ставится знака равенства. Россия прежде всего рассматривается как результат исторического развития русской нации, которая — вместе с тем — в содружестве с многочисленными населяющими страну этническими группами и образованиями создала полиэтническое образование. Российская Федерация и ее структура обычно подразумевает институциональный, политический контекст и рассматривается во многом как результат суверенизации определенной — и закрепленной зачастую волевыми решениями — территории. Воздействие революционной романтики начала нашего столетия и идей перманентной пролетарской революции на администра- тивно-территориальное деление бывшего Союза Советских Социалистических Республик (как и функциональная нагрузка самого названия молодого государства, открывающая возможность присоединения к Союзу новых советских социалистических республик), Российской Федерации в ее нынешнем виде и многих других бывших республик СССР когда-нибудь станут предметом отдельного исследования. Для нас сейчас важно, что территориальное деление и этническая карта народов бывшего Советского Союза в значительной мере осложняют, по сравнению с другими странами, выработку концепции безопасности России. Не случайно введение в этот термин еще и понятия «национальной» безопасности является предметом критики и дискуссий, требует постоянных пояснений и оговорок. Еще один из многих аспектов формирования КНБ состоит в необходимости определения национальной специфики и национальной идентификации россиян. Из этого следует, что те подходы, которые наработаны в области создания концепции (стратегии) национальной безопасности другими странами, не могут быть без критического осмысления перенесены на российскую почву и взяты в качестве эталона.

Все вышесказанное объясняет те сложности, с которыми столкнулись политические силы России в выработке и принятии Концепции национальной безопасности России. Положение хорошо иллюстрирует и некоторые из этапов усилий на этом направлении.

В условиях перестройки советского общества первые попытки создать концепцию безопасности Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, которая первоначально называлась «Концепция системы безопасности РСФСР», относятся к лету 1990 г., когда в обществе под воздействием ряда политических сил стали превалировать идеи построения нового государственного образования (обновленного Союза) на основах большей независимости и полной суверенности входящих в него республик. Насколько известно, какихлибо решений по данному проекту принято не было, а после известных событий августа 1991 г. и Беловежского совещания работы группы, готовившей этот проект, были прекращены2.

Следующий этап связан с летом 1992 г., когда секретарь недавно созданного Совета безопасности (СБ) Ю. Скоков на первом заседании поставил вопрос о выработке «новой концепции безопасности России», и был принят подготовленный к этому времени проект, который, как обычно, требовал дальнейшей доработки. Сам проект опубликован не был и о его дальнейшей судьбе ничего неизвестно. Через год, летом 1993 г., новый секретарь Совета безопасности Е. Шапошников обнародовал Основные положения подготовленного к тому моменту варианта концепции безопасности и заявил о начале ее реализации. После известных событий октября 1993 г. к этому варианту проекта уже не возвращались.

Следующий этап усилий по созданию концепции безопасности относится к началу 1994 г., когда было принято решение о глубоком академическом обеспечении процесса разработки Концепции национальной безопасности в рамках Совета безопасности Российской Федерации. Организационно этот процесс должен был обеспечить специально созданный Научный совет Совета безопасности под руководством В.С. Пирумова. Научный совет предпринял масштабные усилия, объединив возможности различных академических и ведомственных исследовательских центров, общественных и политических организаций. Был накоплен огромный материал, содержащий различные подходы и методики разработки Концепции национальной безопасности. В рамках осуществления научно-исследовательской и информационной программы была проведена серия семинаров и научных конференций, итогам чего стал выход в 1995 г. книги «Проблемы глобальной безопасности». Однако сам проект функциональной Концепции национальной безопасности, похоже, подготовлен не был. Возможно, что одна из главных проблем состояла в том, что представленные в Научный совет СБ материалы очень сильно различались по своим методикам, исходным посылкам, политическим взглядам и т.д. Не случайно поэтому в октябре 1995 г. тогдашний помощник Президента РФ по вопросам национальной безопасности Ю. Батурин выступил с заявлением, из которого следовало, что концепция вряд ли появится в ближайшее время из-за отсутствия общенационального консенсуса по целому ряду принципиальных вопросов. Ожидалось, что очередной шаг в этом направлении может быть предпринят после президентских выборов 1996 г.

Заявление Ю. Батурина весьма примечательно как официальное подтверждение того, что при разработке российской концепции безопасности проявилось стремление сделать подобный документ приемлемым для всех сторон и по-

литических партий, достичь в ходе его подготовки общественного согласия и в то же время добиться, чтобы концепция воспринималась как отражение личной политической воли Президента РФ, осуществляющего функции гаранта национальной безопасности.

В этой связи заслуживает внимания наблюдение3, что до сих пор имеет место неясность относительно «модели» концепции, не определены ее социальные функции. Например, если обратиться к опыту США, то там концепция (стратегия) национальной безопасности является, по существу, теоретической основой американской политики. Эта концепция вырабатывается общими усилиями правящей политической элиты США и широким кругом ученых (политологов, социальных философов и др.) и отражает в концентрированном виде взгляды на сущность, содержание и пути обеспечения (защиты) национальных интересов государства. Следует подчеркнуть, что прояснение вопроса, в чем, собственно, состоят национальные интересы, равно как и согласование мнений по поводу сущности национальной безопасности США (особенно ее внешнеполитических и военно-стратегических аспектов), не носят плебисцитарного характера и не могут рассматриваться как своего рода консенсус всех слоев американского общества относительно тех положений, которые нашли отражение в документах, излагающих концепцию национальной безопасности. Находящаяся в каждый данный момент у власти политическая группировка разрабатывает концепцию национальной безопасности как доктрину, выражающую ее политическую волю и имеющую конкретную идеологическую направленность. Готовность правительства (исполнительной ветви власти) придерживаться положений концепции в своей практической деятельности предусматривает и готовность этого правительства нести ответственность как за частные результаты ее реализации, так и за выполнение в полном объеме взятых на себя перед нацией обязательств в области обеспечения безопасности.

Как отмечалось, КНБ переходного периода имеет ряд характерных особенностей и сложную взаимосвязь факторов внутреннего и внешнего порядка. Поэтому не удивительно, что подготовка проекта концепции все время отставала от динамики развития событий внутри страны и ее положения на международной арене. Тем более она не укладывалась в динамику смены тех или иных стереотипов, которые, как известно, вносят существенные коррективы в оценку складывающихся реалий. В этом плане уместно привести и другую оценку того же автора: «Ситуация здесь меняется настолько быстро, что подготовка проектов концепции не укладывается в «реальный масштаб времени». Наш анализ дает основание утверждать, что с конца 1990 г. процесс смены «парадигмы» концепции прошел целый ряд этапов, который можно расположить в следующем порядке: «Борьба за приоритет общечеловеческих ценностей и прав личности» (этап борьбы «демократического» российского руководства с «коммунистическим» центром в лице руководства СССР); «Возрождение России» (этап политического демонтажа СССР и коммунистической системы после событий августа 1991 г.); «Демократическое реформирование общества» (этап запуска радикальных экономических реформ); «Сохранение целостности российского государства» (этап противостояния центра и регионов, который закончился катастрофой октября 1993 г.); «Достижение согласия» (этап попыток политической стабилизации общества); «Укрепление российской государственности» (этап попыток консолидации российского общества на фоне мер с целью восстановления кон-

ституционного порядка в Чечне). Наконец, осторожные попытки совместного выхода из кризиса, выдвинув такую «парадигму», как «ускорение интеграционных процессов в рамках СНГ»4.

После того, как выработке Концепции национальной безопасности РФ на протяжении ряда лет придавалось весьма приоритетное значение, ее отсутствие объективно превращается в фактор, используемый различными политическими силами для достижения тех или иных целей, делает во многом беспредметной и постоянной политическую дискуссию, которая не имеет конкретных рамок, зачастую лишена позитивной целевой направленности и поэтому на протяжении уже ряда лет проявила свою бесперспективность с точки зрения решения актуальных проблем современного развития России. В результате, вместо того чтобы содействовать сближению позиций и уточнению приоритетов повестки дня, решение которых позволяло бы выйти из затянувшегося кризиса, характер дискуссии вокруг КНБ ослабляет усилия в области государственного строительства. Не случайно многие специалисты отмечают, что целостной системы взглядов на национальные интересы и принципы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации до сих пор не выработано, и что отсутствие либо недостаточная проработка ставят под вопрос права личности, существование стабильно развивающегося общества и функционирование государства5. При отсутствии необходимого уровня осмысления внешних и внутренних угроз безопасности, которые представляют собой комплекс условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам в экономике, политике и других сферах, сам концептуальный подход к обеспечению безопасности Российской Федерации пока находится в довольно аморфном состоянии.

Примечания:

1Можно привести большое число фактов, свидетельствующих о том, что надежды на появление Концепции национальной безопасности уже давно в России связываются почти с «одномоментным» решением целого спектра проблем различного уровня. Характерно, в частности, название статьи В. Рубанова «...От тоталитаризма нас спасет лишь новая Концепция безопасности» (Столица, 1991. — № 17. — С. 4-6), в которой говорится следующее: «Для того чтобы спланировать назревшие реформы, нужна новая концепция безопасности страны. Она должна быть построена не на силовых представлениях о способах решения внутренних и внешних проблем, а на гармонизации интересов. Утверждают, что это не теоретический (...), а первостепенной важности политический вопрос». Другим ярким примером разброса мнений и полемики, разгоревшейся вокруг концепции национальной безопасности, может служить выступление академика Г.И. Загайнова, директора всемирно известного Центрального аэрогидродинамического института, на на- учно-практической конференции «Концепция безопасности Российской Федерации: проблемы разработки и реализации» 16 июля 1993 г. — «Безопасность как условие выживания в период конкуренции высоких технологий», где, обсуждая многоаспектную проблему безопасности, он затрагивает проблему совместных работ специалистов в области аэродинамики и руководителей крупнейших тепличных хозяйств России по внедрению автоматизированных систем регулирования микроклимата для теплиц.

2Следует упомянуть то, что концепцией безопасности бывшего СССР ранее 1990 г. некоторые время работала большая группа ученых, народных депутатов и общественных деятелей, группировавшихся вокруг академика Ю.А. Рыжова. Результаты их деятельности были оценены прессой как «прорыв» в данной области. Этой группой

была предложена концепция, где доминировала ориентация на приоритет «общечеловеческих ценностей». (См., например: Ю. Рыжов. Сверх всего — безопасность личности//Международная жизнь, 1990. — № 9. — С. 21-28.) Созданная, как стало ясно позднее, с позиций политического романтизма (что, правда, объяснимо) и имеющая слишком общий «гуманитарный» характер, в ретроспективе она являлась скорее инструментом давления на тогдашнее руководство СССР и не выдержала испытания временем. Это однозначно и подтвердил распад Советского Союза.

3 См.: Николайчук И.А. Концепция национальной безопасности США и положение России. Проблемы глобальной безопасности//Материалы семинаров в рамках науч- но-исследовательской и информационной программы (ноябрь 1994 — февраль

1995 гг.). — М.: ИНИОН РАН, 1995. — С. 317-319.

4Николайчук И.А. Концепция национальной безопасности России: хождение по кругу // Научный отчет. — М.: РИСИ, 1995, декабрь. — С. 4-5.

5Более чем характерно в этой связи заявление генерала Л.Шершнева на конференции «Концепция безопасности Российской Федерации: проблемы разработки и реализации»: «...ведущие политические силы России, похоже, именно подход к обеспечению безопасности сделали основным концептуальным блоком при подготовке к

...выборам. Предварительный анализ выступлений ведущих лидеров партий и движений показывает, что в них на первое место ставится проблема национальной безопасности, на второе — экономическое возрождение России и только на третье место — основное содержание и организационные аспекты новой Конституции. Напрашивается вывод: кто более оперативно, убедительно и доходчиво представит свою версию обеспечения национальной безопасности России, тот будет лидировать в общественном мнении, получит известные преимущества в политической борьбе». Шершнев Л.И. О роли общественной системы безопасности / Современные проблемы национальногосударственной и международной безопасности // Сборник материалов конференции

18-19 декабря 1991 г. — М.: ВАГШ ВС РФ, 1992. — С. 94-98.

мира вместе с международными проливами, открытым морем и Антарктидой составляет мировое геополитическое пространство. Оно, в свою очередь, подразделяется на регионы.

Геостратегический регион образуется вокруг государства или группы государств, играющих ключевую роль в мировой политике, и представляет собой большое пространство, в которое, помимо территорий регионообразующих стран, входят зоны их контроля и влияния. Число подобных регионов обычно крайне ограничено, они занимают громадные пространства и определяют расположение центров силы в мировом сообществе. Эти регионы состоят из геополитических пространств меньшей величины, называемых геополитическими регионами. Геополитический регион — это часть геостратегического региона, отличающаяся более тесными и устойчивыми политическими, экономическими и культурными связями. Геополитический регион более органичен и контактен, чем геостратегический.

Международная безопасность в наше время обеспечивается на различных геополитических уровнях, которые, с одной стороны, образуют единую иерархическую систему всемирного масштаба. С другой стороны, для каждого уровня присущи специфические особенности, собственная конфигурация и механизмы создания условий для достижения приемлемой, гарантированной безопасности. В данной связи, как мы уже отмечали, выделяются три основных вида международной безопасности: национальная, региональная и глобальная.

Национальная безопасность. Национальная безопасность — вид безопасности на уровне отдельных стран, при котором исключается угроза войны и посягательств на суверенитет страны, ее независимость и территориальную целостность. Этот вид безопасности предполагает безусловную возможность для проведения государством самостоятельной внешней и внутренней политики, отсутствие внешнего вмешательства в его дела. Важным элементом безопасности страны является защита прав человека, обеспечение условий для нормальной жизнедеятельности общества.

Таким образом, одним из основных инструментов обеспечения национальной безопасности является внешняя политика. Эта политика представляет собой деятельность государства на мировой арене, направленную на осуществление взаимодействия с другими субъектами международных отношений: иностранными государствами, союзами государств, международными организациями всемирного и регионального масштаба, зарубежными политическими партиями, общественными организациями и группами интересов. Основными формами проведения внешней политики являются: дипломатические отношения между государствами; членство государств в международных организациях; переговоры и контакты на разных уровнях, высшим из которых являются встречи глав государств и правительств.

В современных государствах в зависимости от принятых в них форм правления руководство внешней политикой осуществляют либо глава государства — президент (в президентских и полупрезидентских республиках), монарх (в абсолютных и дуалистических монархиях), либо премьер-министр (в парламентских республиках и парламентско-конституционных монархиях). Для проведения внешней политики во властных структурах современных государств существуют специальные органы: министерства иностранных дел и соответствующие парламентские комитеты. В случае возникновения спорных ситуаций при осуществлении внешней поли-

тики, например ратификации международных договоров и т.п., они разрешаются конституционными судами или другими органами конституционного или высшего судебного надзора. Внешняя политика призвана защищать государственные интересы страны, способствовать благоприятному развитию ее международных связей и эффективному участию в мировойполитике. Она неразрывно связана с созданием условий для безопасного развития государства.

На протяжении всей истории человечества национальная безопасность отождествлялась с военной безопасностью, защищенностью государства от вооруженного нападения извне. В наше время данный компонент национальной безопасности также играет важную роль. При этом учитываются такие факторы, как состояние вооруженных сил страны и возможных театров военных действий; наличие (или отсутствие) военных союзников; размеры военного бюджета; на- учно-технический, экономический и демографический потенциал страны, моральный дух нации.

В данной связи необходимо подчеркнуть роль военной политики в системе факторов национальной безопасности как важного направления общей политики государства, политических партий, социальных сил и институтов. Военная политика имеет своей целью организацию и применение средств вооруженного насилия для разрешения определенных политических задач. К задачам военной политики относятся: 1) обеспечение национальной безопасности и прежде всего целостности и неприкосновенности государственной территории, 2) обеспечение безопасности плавания своих флотов и 3) защита граждан государства за пределами его территории в случае возникновения угрозы их личной безопасности.

Для решения указанных задач создаются специальные социальнополитические институты: вооруженные силы; правительственные и парламентские органы, занимающиеся вопросами военной политики; военно-промышленный комплекс; специальные службы и т.д. Эти институты выполняют следующие функции по реализации военной политики: а) организационную, связанную с разработкой военной политики, руководством ее реализацией, соответствующим научным и нормативным обеспечением; б) научно-техническую, требующую проведения мероприятий по поддержанию высокого уровня обеспечения вооруженных сил современными военно-техническими средствами, а предприятий военно-промышленного комплекса новейшими технологиями; в) международную, отражающую потребность международных военно-политических контактов: участие в военных союзах; обеспечение мер доверия в военной области (предупреждение о крупных передвижениях войск, контроль за выполнением договоров в военной области и т.п.); разрешение или предотвращение напряженности и конфликтов в военно-политической сфере международных отношений.

Однако обострение глобальных проблем во второй половине XX в. привело к возникновению нового, более многогранного измерения национальной безопасности. Важными ее составными частями стали экологическая, демографическая, энергетическая, продовольственная и другие виды безопасности. В этой связи все большее значение приобретают такие факторы, как качество окружающей среды и эффективность экологической политики, динамика изменения народонаселения и его качественный состав, устойчивость снабжения продуктами питания населения, обеспечение промышленности сырьем, стабильный и достаточный характер доступа к источникам энергии и т.п. «В ряде иссле-