Внешняя политика и безопасность современной России - 2 - Хрестоматия - Шаклеина - 2002 - 446

Решения Хельсинки-2 были, в основном, направлены на превращение СБСЕ из представительного форума для дискуссий по проблемам европейской безопасности в мощную организацию с целым рядом оперативных функций. Однако реально на этом пути мало что было сделано. Одним из немногих решений саммита, воплощенных в жизнь и обогативших потенциал СБСЕ, стало создание поста Верховного комиссара по делам национальных меньшинств.

На Будапештской встрече на высшем уровне (декабрь 1994 г.) заявленные в Хельсинки–2 новации практически не получили дальнейшего развития. Вместо этого государства — участники СБСЕ начали обсуждение вопроса о том, какой должна быть модель безопасности в XXI в. Предполагалось, что создание такой модели должно предшествовать трансформации СБСЕ в организацию, контуры которой были намечены в Хельсинки–2. Государства-участники выразили озабоченность тем, что в регионе СБСЕ продолжаются вспышки военных действий, случаи нарушения прав человека, дискриминация в отношении национальных меньшинств. Признав необходимость решительных действий в связи с широкомасштабным несоблюдением принципов и обязательств, принятых в рамках СБСЕ, они декларировали, что СБСЕ является одним из главных инструментов в деле раннего предупреждения, предотвращения конфликтов и регулирования кризисов в регионе. Хотя в тексте Декларации Будапештской встречи было отражено стремление государств-участников систематизировать и перевести на более практическую основу сотрудничество с европейскими и другими региональными и трансатлантическими организациями и институтами, первые реальные шаги в этом отношении были сделаны только три года спустя на заседании СМИД ОБСЕ в Копенгагене. На саммите был утвержден «Кодекс поведения, ка-

сающийся военно-политических аспектов безопасности», в котором излагались принципы, определяющие роль вооруженных сил в демократическом обществе. Наконец, государства-участники признали, что резкое возрастание роли СБСЕ в формировании общего пространства безопасности в Европе позволяет переименовать СБСЕ в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), что, впрочем, не изменяет ни характера обязательств по СБСЕ, ни статуса СБСЕ и его институтов.

Обсуждение модели безопасности для XXI в. продолжалось и на Лисса-

бонском саммите ОБСЕ (декабрь 1996 г.). Лиссабонская декларация 1996 г. о

модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI в. подтвердила центральную роль ОБСЕ в обеспечении безопасности и стабильности. В документе указывалось, что целью работы над моделью безопасности является внесение вклада в создание пространства общей и неделимой безопасности и оказание позитивного воздействия на безопасность всех государств-участников путем усиления ОБСЕ и, тем самым, — утверждения ее ключевой роли как единственной общеевропейской организации безопасности в обеспечении европейского мира и стабильности. Лиссабонская встреча подтвердила центральную роль ОБСЕ в формировании единого поля европейской безопасности, а также необходимость обновления концептуальной базы общеевропейского процесса, придания ей правового характера.

Итог дискуссии о модели безопасности для Европы XXI в. был подведен на Стамбульском саммите ОБСЕ в ноябре 1999 г. Стамбульский саммит стал важным событием истории ОБСЕ, хотя угроза возобновления конфронтации между Россией и Западом по вопросам Косово и особенно Чечни во многом за-

слонила позитивные достижения этой встречи. Главным итогом встречи стало подписание в буквальном смысле слова выстраданной Хартии европейской безопасности, нацеленной на развитие и укрепление возможностей ОБСЕ в вопросах поддержания мира, предотвращения конфликтов и формирования общего и неделимого пространства безопасности. В преамбуле Хартии подчеркивалось, что она приблизит государства-участники к созданию региона ОБСЕ, в котором не будет разделительных линий и зон с различными уровнями безопасности. Частью Хартии стала Платформа безопасности, основанной на сотрудничестве, расширяющая рамки взаимодействия между ОБСЕ и другими международными организациями в целях наиболее эффективного использования ресурсов международного сообщества. Важными новациями, закрепленными в Хартии, стали концепция быстрого реагирования (РЕАКТ), дополняющая миротворческий потенциал этой организации, и решение о расширении возможностей ОБСЕ в области полицейской деятельности с целью оказания помощи в сохранении верховенства закона.

В целом после Стамбульского саммита можно констатировать, что ОБСЕ образца 2000 г. — это полноценная международная организация с возросшим оперативным потенциалом по предотвращению конфликтов, управлению кризисами и постконфликтному восстановлению.

2. РОССИЯ И ОБСЕ: БОЛЬШИЕ НАДЕЖДЫ

СССР, стоявший у истоков Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, достаточно прагматично относился к этому инструменту «публичной дипломатии», рассматривая его в основном с точки зрения верификации мер по контролю над вооружениями и экономического сотрудничества. Заинтересованность Запада в рассмотрении вопросов «третьей корзины» (права человека, воссоединение семей и т.д.) вызывала у руководства Советского Союза понятное раздражение и неоднократно приводила к тому, что переговоры по проблемам безопасности в Европе заходили в тупик (как это было на Белградской и Мадридской встречах СБСЕ).

Окончание «холодной войны» сопровождалось резким повышением интереса российской внешней политики к деятельности СБСЕ. Венская встреча глав государств и правительств СБСЕ (1986–1989 гг.) стала первым (но не последним) саммитом этой организации, на котором российская сторона внесла на рассмотрение целый пакет новых и совершенно неожиданных для Запада инициатив. Уже в своей вступительной речи министр иностранных дел СССР

Э. Шеварднадзе выдвинул так называемое московское предложение, заключавшееся в том, чтобы провести встречу по гуманитарным вопросам (в том числе, и по проблемам прав человека) в Москве. Это сенсационное предложение вызвало у Запада (прежде всего, США) реакцию, колебавшуюся от недоумения до недоверия12. В ответ группа стран Запада, среди которых лидировали 12 государствчленов ЕС, выдвинула предложение о создании специализированного механизма так называемого человеческого измерения, равно как и созыве соответствующей конференции (первоначально идея о проведении такого мероприятия в Москве была подвергнута жесткой критике). В достижении компромисса между предложениями Москвы и 12 стран ЕС сыграла важную роль группа нейтральных и неприсоединившихся стран, которые, впервые за всю историю СБСЕ, поддержа-

ли предложения, направленные на достижение прогресса в области прав человека и контактов между людьми с тем, чтобы «восстановить равновесие между отдельными корзинами». В итоге было принято решение о том, что конференция будет проводиться в три этапа (каждый продолжительностью в один месяц) в течение последующих трех лет; при этом первый этап должен был состояться в Париже, второй — в Копенгагене, а третий, заключительный — в Москве. Что касается механизма «человеческого измерения», то для него были разработаны четыре основные пункта, предусматривающие возможность свободного обмена информацией по вопросам, относящимся к человеческому измерению, проведение двусторонних встреч с другими государствами-участниками для изучения таких вопросов, привлечение внимания других государств-участников по дипломатическим каналам к таким ситуациям и случаям, а также обмен информацией по этим проблемам на совещаниях Конференции по человеческому измерению и других встречах СБСЕ.

Советский Союз, поддержанный в тот период Польшей и Чехословакией, выдвинул идею о превращении СБСЕ в организацию-зонтик, контролирующую все вопросы связанные с безопасностью в Европе и призванную заменить ОВД и НАТО, еще в 1989 г. (впоследствии эта идея была оформлена в рамках плана Шеварднадзе — Динстбира13 по преобразованию СБСЕ в общеевропейскую систему коллективной безопасности). План подразумевал автоматическое создание мощной организационной структуры и разветвленного бюрократического аппарата. Естественно, подобное предложение вызвало резко негативную реакцию со стороны США, не без основания считавших НАТО гарантом своего влияния на европейскую политику. Как справедливо указывал представитель США в ОБСЕ посол Дж. Дин, «очевидное, но почему-то часто игнорируемое обстоятельство, что США и Канада не являются европейскими странами и поэтому не поддерживают идею решения ряда европейских проблем путем создания наднациональных органов» явилось вторым важным фактором, предопределившим скептическую позицию США по отношению к институционализации СБСЕ14. Что касается западноевропейских держав, входящих в число «двенадцати», то их мнения по вопросу о превращении СБСЕ в самостоятельную мощную организацию разделились. Хотя государства ЕС были едины в том, что проблемы СБСЕ и контроль над вооружениями входят в сферу их совместной внешней политики, однозначной позитивной линии по отношению к этой организации ими выработано не было. Предложение об усилении СБСЕ первоначально нашло поддержку лишь у Франции и Германии15. Однако позиция Германии ослаблялась вследствие разногласий между федеральным канцлером Г. Колем, приоритетом для которого оставалось членство ФРГ в НАТО, и министром иностранных дел Х.Д. Геншером, являвшимся наиболее последовательным сторонником сильного СБСЕ. Что касается Франции, то ее традиционная приверженность Западноевропейскому союзу, также не позволяла ей отдать предпочтение в решении проблем европейской безопасности СБСЕ16. Таким образом, ко времени Парижской встречи 1990 г. в рамках СБСЕ вновь назрело определенное противоречие между традиционными оппонентами — СССР и США, на этот раз по вопросу об институционализации Совещания. Однако это противоречие было уже не настолько непримиримым, чтобы поставить под угрозу процесс СБСЕ; кроме того, впервые в истории Совещания, ряд западноевропейских государств выступил (хотя и с оговорками) на стороне СССР. На подготовительной встрече в Вене (июль 1990 г.)

разница в подходах к институционализации СБСЕ проявилась особенно ярко17. США выступали против любых реальных шагов в направлении превращения СБСЕ в реальную организацию, однако в этом вопросе они все больше теряли поддержку большинства европейских государств, выступавших за создание в рамках СБСЕ ряда постоянно действующих органов. Защищая тезис о том, что все вопросы обеспечения безопасности в Европе находятся в компетенции НАТО, а не СБСЕ, США долго противились принятию процедуры созыва чрезвычайных заседаний Совета министров СБСЕ. США также выступали против создания генерального секретариата СБСЕ и, несмотря на явную потребность в существовании исполнительных органов Совещания, настояли на ограничении полномочий секретариата. Позднее они на протяжении ряда лет блокировали (в союзе с Великобританией и Турцией) идею о создании Суда СБСЕ по примирению и арбитражу, а также выступали против российского предложения учредить исполнительный комитет или Совет Безопасности СБСЕ18. В то же время позиция США по этому вопросу не была единой: если государственный департамент в целом был готов пойти на уступки и предлагал альтернативную схему структурной перестройки СБСЕ, то совет национальной безопасности, выступая в защиту НАТО, категорически отвергал идею институционализации СБСЕ19. В конечном итоге США были вынуждены смягчить свою позицию и к моменту проведения Парижской встречи частично согласились с изменениями в структуре и деятельности СБСЕ, что нашло свое отражение в ряде документов НАТО20. Результатом компромисса между СССР, США и государствами-членами ЕС стала частичная и ограниченная множеством оговорок трансформация СБСЕ в постоянно действующую организацию, — процесс, который был еще весьма далек от завершения к моменту начала военных действий на территории бывшей СФРЮ.

Одним из главных итогов встречи глав государств и правительств странучастников СБСЕ в Хельсинки стало достижение договоренности о создании антикризисных механизмов СБСЕ, развивавших разработанные ранее схемы по мирному урегулированию конфликтных ситуаций. Деятельность СБСЕ все больше переориентировалась на предотвращение и урегулирование локальных и региональных конфликтов с акцентом на их раннее предупреждение и мирное разрешение межэтнических и межрегиональных противоречий. В итоговом документе встречи «Вызов времени перемен» среди инструментов урегулирования конфликтов впервые стали фигурировать операции по поддержанию мира (peacekeeping operations), призванные дополнять политические средства предотвращения конфликта. Предусматривалось, что операции СБСЕ по поддержанию мира будут проводиться с учетом роли ООН, в полном соответствии с принципами ее Устава. По инициативе России в документ был внесен пункт, согласно которому председатель Совета СБСЕ информировал Совет Безопасности ООН об операциях СБСЕ. Такая позиция нашла определенное понимание со стороны Генерального секретаря ООН Б. Бутроса-Гали, который заявил, что «ООН может получить только выгоду при достижении своих целей, если СБСЕ разработает эффективный механизм принятия решений, проверки и взаимной помощи»21. В то же время, реально оценивая потенциал СБСЕ в этой сфере, Б. Бутрос-Гали указывал, что подобный механизм неизбежно должен будет распространяться за рамки действий по преодолению кризисов, поскольку постконфликтное миротворчество обязано содействовать созданию новой обстановки, характеризуемой взаимным доверием и сотрудничеством в разнообразных областях.

Операции СБСЕ по поддержанию мира могли быть инициированы либо вовлеченными в конфликт государствами, либо группой из 11 нейтральных стран; решение об их начале принималось консенсусом и с согласия непосредственно заинтересованных сторон. Предполагалось, что такого рода операции могут проводиться как в случае возникновения конфликтов между государствамиучастниками, так и внутри них. Строгое соблюдение принципа консенсуса исключало возможность мер принудительного характера (peace enforcement).

США по-прежнему скептически относились к идее превращения СБСЕ в мощную организацию, способную самостоятельно проводить политику безопасности на Европейском континенте. В то же время в ходе подготовки Итогового документа Хельсинки-2 США не чинили препятствий инициативам России и Германии, направленным на усиление военно-политического компонента СБСЕ и, в частности, миротворческой активности в зоне региональных и локальных конфликтов. Можно предположить, что прямое противостояние по этим вопросам новой демократической России было невыгодно США и их союзникам. В самой России в этот момент (лето 1992 г.) шли острые дискуссии по проблемам Приднестровья, Южной Осетии, положению русских в странах Балтии и др. В выступлении министра иностранных дел РФ А. Козырева на первом заседании Совета по внешней политике России говорилось о том, что выдвигаемые некоторыми политическими силами страны, в том числе в Верховном Совете РФ, концепции отказа от таких базовых принципов СБСЕ, как нерушимость границ или неприменение силы, а также попытки взять под защиту «белградских на- ционал-коммунистов» могут стать источником серьезных проблем для российской делегации в ходе встречи глав государств и правительств СБСЕ в Хельсинки. По мнению А. Козырева, избежать этого можно было путем «укрепления единства президентской внешней политики, твердого отстаивания ее всеми звеньями исполнительной власти, сплочения всех демократических сил»22. Вполне возможно, что уступки российской стороне в сфере усиления СБСЕ рассматривались США как своего рода плата за проведение прозападной «козыревской» внешней политики России, конечной целью которой была интеграция России в европейские экономические, политические и оборонные структуры. Нацеленность России на сильную и эффективную СБСЕ воспринималась как гарантия ее приверженности тем самым базовым принципам Хельсинкского совещания, которые сдерживали потенциальные «имперские амбиции» России в зоне ближнего зарубежья. Таким образом, энтузиазм российской дипломатии, видевшей в СБСЕ альтернативу НАТО как несущей опоры архитектуры европейской безопасности, поощрялся США не потому, что они всерьез рассматривали такую возможность в долгосрочной перспективе, а в силу достаточно прагматичных соображений.

Вцелом при анализе документов Хельсинки–2 создается впечатление, что

иРоссия, и США преследовали свои специфические цели, имеющие мало общего с зафиксированными в преамбуле декларациями. Интересы России состояли в том, чтобы использовать механизмы СНГ по поддержанию мира для разрешения конфликтных ситуаций в странах ближнего зарубежья под эгидой СБСЕ. Вопрос о задействовании в зонах конфликтов Коллективных сил по поддержанию мира активно обсуждался в период, предшествовавший встрече в Хельсинки, на совещании министров иностранных дел и министров обороны стран СНГ 16 июня 1992 г. в Ташкенте. 21 июня, т.е. за две недели до начала саммита СБСЕ Протокол о Коллективных силах по поддержанию мира был подписан президентом

Б. Ельциным. Получение «благословения» СБСЕ на проведение миротворческих операций было важной задачей для России, стремившейся развязать себе руки в решении многих болезненных проблем в республиках бывшего СССР, сохранив при этом свой новый демократический имидж в глазах мирового сообщества. Говоря о позиции, которую российская дипломатия отстаивала в Хельсинки, Б. Ельцин с гордостью отмечал: «Мировая общественность, которая раньше резко и вполне справедливо критиковала руководство СССР за нарушения прав человека, теперь видит в новой России одного из гарантов и защитников этих прав»23. В определенной степени эта цель была достигнута. В Итоговом документе СБСЕ было сказано, что в целях поддержки операций по поддержанию мира СБСЕ могло использовать ресурсы и опыт существующих региональных и трансатлантических организаций, например, ЕС, НАТО, ЗЕС, и обращаться к ним с соответствующей просьбой. Указывалось, что СБСЕ может просить о том же другие институты и механизмы, в том числе механизм СНГ по поддержанию мира.

С другой стороны, принятие этого пункта не ослабляло, а усиливало натоцентричную позицию, которую занимали США. Закрепляя за СБСЕ право активно участвовать в организации миротворческих операций, США, повидимому, не сомневались в том, что реальной силой, действующей под эгидой Хельсинкского совещания, будет Североатлантический альянс. Создание собственных вооруженных сил СБСЕ оставалось сомнительным и дорогостоящим делом, а общий бюджет СБСЕ составлял всего 29 млн долл. США — цифра, несоизмеримая с бюджетом НАТО или ООН. Поэтому, идя на уступки России, США на деле ничего не проигрывали. Это обстоятельство, по-видимому, недостаточно учитывалось российской стороной, излишне оптимистично оценивавшей результаты саммита в Хельсинки. Даже тон выступления российских руководителей отражал их энтузиазм в отношении трансформации СБСЕ в «качественно новое трансконтинентальное объединение, своего рода обруч, охватывающий весь север планеты» (выражение заместителя Генерального секретаря ООН по политическим вопросам Владимира Петровского). Б. Ельцин в своем выступлении на саммите так оценивал Хельсинкский процесс: «Стратегическое переустройство Европы, которое не только стало неизбежным, но и уже началось, поставило всех нас перед выбором. Либо решительно идти вперед, отвечая на вызовы времени, либо поддаваться течению обстоятельств — и отступить от провозглашенных нами принципов. Думаю, что только сейчас мы начинаем осознавать, какой значимости процесс зародился в Хельсинки в 1975 г. Может быть, впервые за всю историю в центр мировой политики был поставлен человек, его интересы, его права и свободы… Я впервые участвую в столь уважаемом собрании, и, признаюсь, восхищен значимостью той работы, которая ведется здесь»24. Достаточно скоро, однако, стало ясно, что стремление российского руководства превратить СБСЕ в основную опору европейской безопасности не находит поддержки у других государств-участников Хельсинкского процесса.

Уже на Будапештском саммите СБСЕ в декабре 1994 г. предложение российской стороны об использовании при урегулировании региональных конфликтов так называемой «третьей силы» под эгидой СБСЕ, представлявшее собой, по сути, логическое развитие идеи привлечения к миротворческой активности региональных организаций и механизмов (прежде всего, механизма СНГ по поддержанию мира) встретило резкую и почти единодушную критику других членов Совещания, и было фактически торпедировано при активном участии стран

ЦВЕ. Впервые за всю историю Хельсинкского совещания Россия оказалась в полной изоляции. Даже Армения, естественный союзник РФ, заинтересованный в ее поддержке при урегулировании карабахской проблемы, при голосовании по предложению России предпочла воздержаться. Безусловно, это во многом объяснялось ухудшением имиджа России на международной арене после подавления октябрьского путча 1993 г. и начала первой чеченской войны. После Будапештского саммита вопрос о месте России в системе европейского сотрудничества в области безопасности стал рассматриваться как отдельная проблема. До Будапешта интеграция России в европейские структуры, в том числе и в области безопасности, считалась едва ли не само собой разумеющейся; по крайней мере, так оценивали ситуацию в России, а партнеры РФ на Западе не стремились опровергнуть эти представления. В Будапеште стало ясно, что одна из центральных концепций СБСЕ — Европа без разделительных линий, была поставлена под сомнение. По мнению российской стороны, альтернативой был бы непредсказуемый «холодный мир» со всеми вытекающими из него негативными последствиями для внешнеполитических интересов России. Тем не менее, Россия продолжала настаивать на превращении СБСЕ в авторитетную общеевропейскую организацию, в сфере ответственности которой находились бы все ключевые вопросы безопасности на континенте. С этой целью российская делегация предложила начать выработку всеобъемлющего и содержательного документа ОБСЕ — Хартии европейской безопасности, которая должна была стать стержнем архитектуры безопасности XXI в. Будапештское заседание СМИД (1995 г.) при Постоянном совете СБСЕ создало так называемый Комитет модели. Хартия разрабатывалась в целях глубокого обновления концептуальной базы общеевропейского процесса и придания ей правового характера. Процесс создания Хартии затянулся и был завершен только на Стамбульском (1999 г.) саммите ОБСЕ. На саммите также было принято решение «создать, после принятия соответствующей резолюции Совета Безопасности ООН, многонациональные силы по поддержанию мира после заключения соглашения между сторонами о прекращении военного конфликта»25.

Лиссабонский (1996 г.) саммит ОБСЕ проходил в условиях усилившихся противоречий между Россией и США по вопросу о расширении НАТО на восток и увеличении ответственности Североатлантического альянса в сфере европейской безопасности. Российская дипломатия в очередной раз попыталась отстоять идею сильной и эффективной ОБСЕ, которая могла бы стать реальной альтернативой НАТО в обеспечении политической стабильности на континенте. Попрежнему сохранялись несколько мифологизированные представления о реальных возможностях организации, что хорошо прослеживается в тексте обращения Б.Н. Ельцина к участникам саммита (сам российский президент в Лиссабон не поехал; российскую делегацию возглавлял председатель правительства РФ Виктор Черномырдин): «За прошедшее время сделано немало… Практически ни один крупный вопрос европейского развития не остается сегодня без ее [ОБСЕ. — К.Б.] внимания. В активе нашей организации — и обстоятельная дискуссия по модели европейской безопасности для XXI века, и общепризнанный вклад ОБСЕ в боснийские дела, в урегулирование других региональных конфликтов»26. Итоги Лиссабонского саммита оценивались излишне оптимистично. В официальном сообщении о прошедшей в Лиссабоне встрече глав государств и правительств ОБСЕ говорилось: «Главный итог саммита: выдвинутая Россией

идея создания новой модели европейской безопасности получает все большую поддержку… Дальнейшая практическая реализация этой идеи будет сталкиваться со значительными трудностями, связанными со стремлением ряда государств превратить НАТО в ось будущей архитектуры безопасности… Итоги Лиссабона неоднозначны, однако их общий баланс… — в пользу российской стороны. Несмотря ни на что, наше видение европейской архитектуры XXI века, в центре которой — Хартия европейской безопасности, — пробивает себе дорогу. Лучший инструмент для этого — ОБСЕ, где все страны имеют равный статус и действует правило консенсуса, позволяющее адекватно отражать интересы России в соответствующих документах и решениях»27.

Предложенная российской стороной схема первоочередных направлений строительства новой европейской архитектуры безопасности включала в себя следующие пункты:

•разработку Хартии европейской безопасности;

•придание ОБСЕ роли координатора усилий всех европейских и евроатлантических организаций;

•содействие процессу укрепления военной безопасности в Европе (адаптация Договора ОБСЕ);

•усиление общеевропейского потенциала миротворчества (разработка правовой базы, своего рода «устава» миссий ОБСЕ).

Было очевидно, что второй пункт российского плана неприемлем для того «ряда государств», которые отстаивали натоцентричную модель европейской безопасности. Тем не менее, даже наиболее трезвомыслящие российские политики полагали, что ОБСЕ обладает достаточным потенциалом, чтобы играть роль координатора всех организаций, действующих в сфере европейской безопасности,

включая НАТО, ЗЕС, СНГ и т.д. Так, министр иностранных дел России Е.М. Примаков, выступая на заседании Совета североатлантического сотрудничества 11 декабря 1996 г. в Брюсселе заявил: «ОБСЕ — наиболее универсальная и многофункциональная организация, и по этой причине ей следует отвести ключевую роль. Альтернативой такой роли не может, по нашему мнению, рассматриваться НАТО в качестве стержня европейской безопасности»28. Эта идея была еще раз озвучена в ходе заседания СМИД ОБСЕ в Копенгагене (18 декабря 1997 г.). Евгений Примаков констатировал, что ОБСЕ, накопившая богатейший опыт практической работы в сфере европейской безопасности и владеющая большим массивом договоренностей в политической, военной, гуманитарной и экономической областях, определяющим основы межгосударственных отношений и их нормы поведения, предоставляет оптимальные рамки для все более активного продвижения общеевропейской идеи29. Тем не менее, следует отметить, что Е. Примаков не был склонен к простой дихотомии «ОБСЕ — НАТО», полагая, что работа по созданию новой модели европейской безопасности должна вестись по разным направлениям и на разных уровнях. Достаточно высоко оценивая подписание Основополагающего акта Россия — НАТО, он подчеркивал, что общеевропейская модель безопасности не может сводиться и не сводится только к отношениям НАТО и России, НАТО и других стран, которые, при всей их важности, не могут исчерпать или подменить собой общие параметры европейского развития. ОБСЕ, по мнению российского министра иностранных дел, и должна была стать органом, координирующим соотношение мер безопасности на евроатлантическом уровне, с одной стороны, и субрегиональном уровне, с другой.

Характерное для внешней политики России восприятие ОБСЕ как приоритетного направления обусловило то пристальное внимание, которое было обращено на разработку «Платформы безопасности, основанной на сотрудничестве», призванной стать частью Хартии европейской безопасности. С этой целью на Копенгагенском заседании СМИД была принята «Общая концепция развития сотрудничества между подкрепляющими друг друга институтами», направленная на укрепление взаимоусиливающего характера отношений между организациями и институтами, заинтересованными в продвижении всеобъемлющей безопасности в зоне ответственности ОБСЕ. Принятие этого документа, во многом отражавшего позицию российского внешнеполитического ведомства, свидетельствовало о том, что России, наконец, удалось переломить тенденцию противостояния любым своим предложениям, которая стала особенно заметна со времен Будапештского саммита 1994 г. В официальных коммюнике о решения Копенгагенского СМИД подчеркивалось, что «итоги встречи Совета министров… свидетельствуют о том, что настойчиво продвигаемый российской стороной тезис о центральной, ключевой роли ОБСЕ в обеспечении европейской безопасности и стабильности получает практическое развитие».

Воодушевленная успехом, российская сторона продолжала наращивать усилия по подготовке Хартии европейской безопасности. На специальном заседании Постоянного совета ОБСЕ в Вене (12 ноября 1998 г.) Россия внесла на рассмотрение свой проект документа о принципах обеспечения общей, всеобъемлющей и неделимой безопасности в регионе ОБСЕ. В нем были сформулированы принципы нового характера межгосударственных отношений в единой Европе, преодолевшей раскол эпохи конфронтации. Среди приоритетов называлось обеспечение стабильности в рамках Общеевропейского региона, предотвращение появления районов с различными уровнями безопасности и т.д. В целом в течение 1997–1998 гг. российская сторона внесла в ОБСЕ значительное число предложений по выработке новой модели европейской безопасности, многие из которых действительно легли в основу Хартии европейской безопасности, принятой в Стамбуле в ноябре 1999 г.

Однако сам Стамбульский саммит стал суровым испытанием для российской дипломатии. Наметившееся было потепление отношений между Россией и Западом30 вновь сменилось противостоянием, почти конфронтацией, вначале изза действий НАТО на Балканах, а затем после развязывания второй чеченской войны. В результате принятие Хартии европейской безопасности из триумфа России превратилось в трудную и болезненную процедуру. При этом одобрение элементов российского проекта Хартии тесно увязывалось с принятием того или иного пункта Декларации стамбульской встречи. Особенно остро разворачивалась дискуссия вокруг предложения, выдвинутого рядом западных стран, согласно которому нарушения прав человека не являются внутренним делом государства. Попытка Запада вынудить Россию к принятию этого пункта, фактически оправдывавшего действия НАТО в Югославии и гуманитарную интервенцию в Косово, вызвала крайне негативную реакцию российской стороны. Участники встречи сравнивали атмосферу в Стамбуле с той, что сложилась в октябре 1960 г. в ООН, когда Хрущев колотил по столу ботинком31. Пригрозив, что Россия может не подписать Итоговый документ встречи, Б. Ельцин покинул Стамбул. Оказавшись перед лицом реальной угрозы срыва саммита вследствие нарушения принципа консенсуса, другие государства-участники смягчили свою по-

зицию. Результаты саммита парадоксальным образом устроили всех: с точки зрения Запада, Россия пошла на уступки, согласившись вставить в Итоговый документ специальный пункт № 23 (подтверждение мандата Группы содействия ОБСЕ в Чечне и согласие РФ на посещение региона Действующим председателем). Российская сторона настаивала (и, по-видимому, не без оснований) на том, что отечественная дипломатия одержала в Стамбуле победу, поскольку в Хартии европейской безопасности так и не было зафиксировано наиболее проблемное для России предложение по правам человека. Кроме того, даже в пункте 23 Итогового документа содержится «решительное подтверждение» ОБСЕ территориальной целостности Российской Федерации и осуждение терроризма во всех формах, что, безусловно, отвечает интересам России. Беспрецедентно твердая позиция России в Стамбуле принесла свои плоды. Возможно, основным итогом саммита для Москвы стало даже не принятие Хартии европейской безопасности, а

то, что российские руководители пришли к выводу, что если они хотят чего-то добиться на внешнеполитической арене, им следует действовать жестко.

3. ОПЫТ ОБСЕ: ВОЗМОЖНОСТИ РЕАЛЬНЫЕ И МНИМЫЕ

Анализируя политику СССР, а позднее России в отношении СБСЕ/ ОБСЕ, нельзя не заметить, что для этой политики были характерны некоторые устойчивые модели, приверженность которым не всегда приводила к позитивному результату. Так, российская дипломатия если не всерьез рассматривала, то постоянно декларировала идею об ОБСЕ как альтернативе НАТО в качестве веду-

щей конструкции европейской безопасности. Между тем ОБСЕ никогда не имела достаточного потенциала для того, чтобы играть роль такой конструкции. Дело не только в мизерном бюджете этой организации. Проект создания собственных вооруженных сил ОБСЕ, активно поддерживавшийся Россией и (одно время) Германией хотя и был весьма затратным, но вовсе не обеспечивал превращения организации в становой хребет новой архитектуры безопасности на континенте. Неудачный опыт СООНО в бывшей Югославии ясно показал, что даже относительно крупные по численности и имеющие многолетний опыт специальных операций миротворческие силы ООН практически бессильны без поддержки (в том числе и авиационной) мощного военного блока, каким является НАТО. Альтернативной возможностью было бы превращение ОБСЕ в действительно полноправный координирующий орган, контролирующий взаимодействие, взаимоотношения и разделение функций между различными организациями, действующими в сфере безопасности в Европе. При этом российские политики высказывали идею о создании специального органа — Совета Безопасности ОБСЕ, по модели СБ ООН, и превращении НАТО в один из инструментов ОБСЕ с постепенной трансформацией в миротворческую организацию, подмандатную СБ ООН и ОБСЕ32. Осуществлению такой схемы мешало, помимо естественной негативной реакции США и их союзников по НАТО, два чрезвычайно важных фактора: принцип консенсуса и отсутствие международно-правового харак-

тера решений ОБСЕ.

Организация, объединяющая 54 государства Европы, Америки и Центральной Азии и принимающая свои решения на основе консенсуса, не может координировать деятельность блоковых организаций, подобных НАТО или ЗЕС. В то же время, отмена принципа консенсуса объективно будет работать против