Быковская Ю.В. Методология формирования и реализации государственной социальной политики... Т. 1

241

ных правоохранительных организаций в мире. Доказательством может служить чрезвычайно низкий уровень преступности в Японии и один из самых высоких в мире процентов раскрываемости совершенных преступлений. Число преступле-

ний на 100 тыс. населения в год по всем видам преступлений в Японии ниже, чем,

например, в США [376], а процент раскрываемости преступлений самый высокий в мире. Основой такой высокой эффективности являются традиционная дисци-

плинированность, традиционная общинность, мононациональность, отсутствие религиозных конфликтов, строжайший контроль за огнестрельным оружием и наркотическими веществами, низкий уровень безработицы, высокий уровень жизни граждан, высокий уровень доходов и комплексная система социальных га-

рантий, предоставляемых сотрудникам полиции. При этом в Японии на одного сотрудника полиции тратится примерно вдвое больше бюджетных средств, чем в Швеции. Хотя если сравнить количество полицейских на 100 тыс. населения, то эта цифра в Японии немного меньше (207 ед.), чем в Швеции (216 ед.) [376].

II. Система социальных гарантий государственным служащим зарубежных стран зависит от модели государственной службы, принятой в стране. В странах с позиционной системой государственной службы преимущество отдается более гибким и индивидуальным формам оплаты труда, чем в странах с карьерной си-

стемой государственной службы [442].

1). В зарубежных странах с карьерной моделью государственной службы большое значение имеют традиционные принципы чиновничества, которые за-

ключаются в том, что государство несет высокие социальные обязательства перед государственными служащими.

Например, в Германии при установлении размера оплаты труда служащему большое значение имеют уровень образования, профессиональной квалификации и способность к данному виду профессиональной деятельности. Принцип служеб-

ной карьеры в Германии устанавливает подробные требования к уровню образова-

ния претендентов на занятие государственных должностей низшего, среднего, высо-

кого и высшего ранга. В некоторых случаях для подтверждения квалификации и профессионального опыта претенденту требуются рекомендации федеральных или

242

земельных кадровых комиссий.

Оплата труда государственных служащих Германии базируется на том, что ее уровень должен соответствовать статусу государственного служащего в обще-

стве. Вместе с этим размеры оплаты труда госслужащих ниже, чем у работников коммерческих организаций. Однако эта разница компенсируется обширными со-

циальными гарантиями, предоставляемым им государством.

В Германии есть философия «Беруфсбеамтентум» – опека государством своего чиновника. В ее основе – полное доверие сторон. Полицейский заключает с государством соглашение о взаимовыгодных обязательствах. Он обязуется за-

щищать интересы государства, а оно в свою очередь заботится о нем и его семье

[466].

Размер заработной платы немецкого государственного служащего фиксиро-

ван и не ориентирован на объемы выполненной им работы. Он зависит от образо-

вания и профессионального статуса служащего, то есть от того, к какой из зако-

нодательно установленных профессиональных категорий принадлежит занимае-

мая им должность, или присвоенный классный чин. Отчасти это ведет к тому, что на службу в государственные органы идут работать менее квалифицированные кадры.

В условиях карьерной системы не только размеры должностных окладов, но также всех дополнительных выплат определяются государством централизованно.

В Германии оплата труда госслужащих включает в себя несколько компонентов.

Должностной оклад составляет около 85% совокупного дохода. Дополнительные выплаты – 15% заработной платы. Например, имеется «местная» надбавка, вели-

чина которой зависит от семейного положения сотрудника. У холостых и бездет-

ных сотрудников размер данной надбавки, которая фиксирована для каждого из рангов и устанавливается в абсолютных величинах, ниже, чем у сотрудников, со-

стоящих в браке и имеющих детей. Жалованье сотрудника полиции Германии также зависит от его места жительства, так как полиция подпадает под компетен-

цию федеральных земель, и у каждой земли свои министерства. Наряду с этим есть также и федеральная полиция. Кроме этого, существуют ежемесячная

243

«надбавка для сбережений», надбавка за работу за пределами Германии. Государ-

ственным служащим, работающим в министерствах, производится дополнитель-

ная выплата. Также полицейским выплачиваются премии к новогодним праздни-

кам, размер которых составляет один месячный оклад. Персональные надбавки или индивидуальные премии немецким служащим не выплачиваются. Надбавки за специальные звания и чины, за особый вид службы для государственных слу-

жащих Германии также не предусмотрены.

Данная профессиональная категория имеет следующие социальные гаран-

тии – бесплатный проезд в городском транспорте, бесплатную страховку, допол-

нительный отпуск, более ранний выход на пенсию, бесплатное медицинское об-

служивание в государственных клиниках. При этом в отличие от полицейских,

гражданским государственным служащим за счет государства оплачивается лишь

50% медицинских расходов. Остальные 50% расходов чиновник оплачивает само-

стоятельно, либо чиновник должен быть застрахован. Немецкие государственные служащие имеют право на пенсионное обеспечение, обеспечение семьи после смерти (гибели) служащего, выплаты в случае его исчезновения, наступления несчастных случаев, дополнительные выплаты и компенсации в особых случаях

[147, c. 18–19].

Таким образом, существующая система оплаты труда государственных служащих Германии, система их социальной защиты компенсируют ограничения и повышенные требования, связанные со службой на государство, и обеспечивают им достойный уровень благосостояния. Наряду с этим, хотя в Германии суще-

ствует хорошо отлаженный механизм оплаты труда на госслужбе, в последние го-

ды специалисты отмечают, что для повышения эффективности государственного управления необходимо вводить более гибкие инструменты материального сти-

мулирования госслужащих [141, c. 84–85].

2). В странах с позиционной системой государственной службы преимуще-

ство отдается более гибким и индивидуальным формам оплаты труда, чем в стра-

нах с карьерной системой государственной службы. В этих государствах долж-

ностные оклады определяются различными ведомствами самостоятельно с учетом

244

имеющихся бюджетных средств. Вследствие того, что ряд государств уделяет большое внимание эффективности использования человеческого капитала в обла-

сти государственного регулирования и правоохраны, применение гибких систем оплаты труда позволяет сформировать определенные формы стимулирования в государственных органах. При этом каждое государство формирует системы оце-

нок эффективности деятельности госслужащих, опираясь на свой опыт, политиче-

скую и социально-экономическую ситуацию в стране.

Так, в США еще в 1883 году был принят закон Пендлтона – закон о рефор-

мировании государственной службы в США, который впервые ввел систему должностей и окладов. Основная цель этого закона – утвердить принцип учета деловых качеств при назначении на должности государственной службы. В по-

следние несколько десятилетий вся нормативная правовая база, регулирующая деятельность государственной службы, постоянно совершенствует систему оцен-

ки результативности и эффективности ее деятельности. Например, Закон о ре-

зультатах деятельности Правительства 1993 года [571] закрепил приоритетное направление совершенствования государственной службы, основанное на при-

ближении административных методов к механизмам рынка. Положения этого за-

кона постулировали необходимость активного внедрения в профессиональную деятельность служащих органов исполнительной власти некоторых аспектов биз-

неса относительно «борьбы за клиента», а также создание культуры «государ-

ственного предпринимательства». При решении этой задачи заметное место отво-

дилось повышению результативности и эффективности деятельности государ-

ственных служащих, которое оценивалось по количеству и качеству оказываемых ими государственных услуг. Суть в том, что основу государственной службы США составляет «система заслуг», которая заключается в том, что любое дей-

ствие в отношении госслужащего (продвижение по служебной лестнице, пониже-

ние в должности, увольнение и т. п.) обуславливается способностями служащего и его и личностными качествами.

Особенностью современной системы оплаты труда госслужащих в США является ее прямая зависимость от социально-экономической ситуации в стране.

245

Ежегодно президент США на основе различных показателей (ВВП, уровень без-

работицы, величина бюджетного дефицита, индекс потребительских цен) опреде-

ляет уровень повышения оплаты труда госслужащих.

Таким образом, отличительными чертами американской системы оплаты труда госслужащих, и в частности сотрудников полиции, являются децентрализо-

ванное установление размеров окладов и надбавок на основе систем оценок ре-

зультативности труда, действие принципов меритократии при продвижении по карьерной лестнице, индивидуализация должностных окладов, широкая система надбавок, связанных с условиями труда, четкая регламентация возможных разме-

ров надбавок и зависимость от социально-экономических показателей развития государства.

Шкала заработных плат государственных служащих представляет собой таблицу, в которой по вертикали определены ступени по определенной должно-

сти служащего, а по горизонтали – стаж его службы. В итоге уровень заработной платы возрастает по диагонали [297, c. 74]. Причем:

1)уровень оплаты труда сотрудников полиции в конце их карьеры, более чем в полтора раза превышает заработок сотрудников без опыта работы;

2)размеры оплаты труда полицейских существенно увеличиваются после первых нескольких лет службы в полиции. В дальнейшем оплата труда увеличи-

вается равномерно. К концу карьеры наблюдается существенный рост заработной платы. Такая ситуация стимулирует полицейских к продолжительной службе в полиции (Приложение L).

При этом уровень оплаты труда сотрудников полиции США немного выше уровня оплаты труда пожарных, т.е. работников, профессиональная деятельность которых связана с риском для жизни, а также бухгалтеров, аудиторов, т. е. работ-

ников со средним или высшим профессиональным образованием, однако ниже,

чем у адвокатов и юрисконсультов (Приложение M).

Социальный пакет полицейского США весьма обширен. Сотрудники поли-

ции в нем очень заинтересованы, и это является одним из факторов для эффек-

тивной службы, причиной, удерживающей сотрудников на работе в полиции, вы-

246

зывает желание доработать до пенсионного возраста.

Так, немаловажным аспектом, привлекающим граждан на службу в поли-

цию, является медицинское страхование. Медицинские услуги в США довольно дороги. Часть медицинской помощи оплачивается городскими департаментами полиции, другая часть – страховым медицинским фондом, который формируется профсоюзами полицейских, куда полицейские отчисляют определенную сумму денег в зависимости от состава семьи. Медицинское страхование сохраняется и после выхода полицейского на пенсию. В случае получения увечья полицейский обеспечивается необходимой медицинской помощью, которая оплачивается в полном размере. В период лечения полицейский освобождается от уплаты всех налогов. А в случае лишения полицейского жизни предусмотрены очень высокие страховые выплаты семьям сотрудников, погибших при исполнении служебных обязанностей [141, c. 86–88].

III. Системы оплаты и стимулирования труда госслужащих зарубежных стран различаются по степени взаимосвязи размеров оплаты труда и результатов служебной деятельности.

Например, заработная плата большинства государственных служащих Ка-

нады, в частности сотрудников полиции, практически не зависит от результатов их работы. Всего около 4% государственных служащих получают заработную плату, зависящую от достигнутых результатов. Заработная плата остальных 96%

служащих установлена в соответствии с фиксированной шкалой оплаты труда. Но для всех сотрудников имеются надбавки, учитывающие рост стоимости жизни. В

итоге у канадских полицейских есть два способа получить повышение зарплаты,

не меняя места работы:

1) перейти на более высокую ступень в рамках одной и той же профессио-

нальной категории (Приложение N);

2) получить надбавку, связанную с ростом стоимости жизни.

При этом уровень оплаты труда сотрудников полиции Канады, в основном выше, чем, например, у аудиторов, бухгалтеров, пожарных – работников с выс-

шим профессиональным образованием и работников, чья профессиональная дея-

247

тельность нередко связана с риском для жизни (Приложение P).

Оплата труда высшего управленческого персонала канадской государствен-

ной службы имеет привязку к результатам работы. Для каждой из пяти ступеней в этой особой профессиональной категории правительство Канады устанавливает размер базовой оплаты труда, а затем порядок ее повышения в зависимости от эффективности работы в течение календарного года.

Говоря о социальных гарантиях сотрудникам полиции Канады, отметим,

что канадские полицейские обеспечиваются питанием, им предоставляется жилье,

высококвалифицированное медицинское обслуживание (в том числе членам их семей), они подлежат обязательному страхованию жизни, имеют ежегодный оплачиваемый отпуск, им предоставляется отпуск по уходу за ребенком дошколь-

ного возраста, они имеют право работать по совместительству или на условиях частичной занятости [141, c. 91–92].

Противоположный пример. В Великобритании в 1984 году была введена си-

стема оплаты труда государственных служащих, основанная на оценке эффектив-

ности их работы по результатам служебной аттестации. Эта система, первона-

чально используемая в качестве эксперимента, затем стала обязательным компо-

нентом политики оплаты труда государственных служащих Великобритании. С 1995 года поощрительная система оплаты труда была усовершенствована и рас-

ширена [323, c. 226]. В последние годы одним из важнейших принципов развития системы оплаты труда госслужащих Великобритании является необходимость стимулирования их работы. Данный принцип находит реализацию в различных индивидуальных контрактах и соглашениях, в которых приводятся оценки эффек-

тивности службы и механизмы стимулирования служащих. К их числу относится наличие прямой зависимости размера денежного вознаграждения от достигнутых результатов работы. Исключение – стимулирование руководителей высшего зве-

на. Уровень их оплаты труда устанавливается в индивидуальном порядке и зави-

сит от степени ответственности, оценки эффективности работы возглавляемого ими подразделения, профессионального опыта и квалификации.

В 2011-2012 гг. на фоне экономического спада страны и замораживания по-

248

вышения заработных плат работникам государственного сектора Великобритании Том Винзор, Главный Инспектор Ее Величества по делам полиции, провел неза-

висимый анализ вопросов, касающихся оплаты труда сотрудников полиции, с це-

лью ее реформирования. В результате в двух докладах были освещены и оценены реальные потребности современной полиции Великобритании во взаимосвязи с экономическими реалиями страны и проблемами старения населения [591]. Ос-

новные рекомендации были следующими.

1. Снизить размеры оплаты труда сотрудникам, начинающим службу в по-

лиции и не имеющим опыта работы (снижение так называемой «стартовой оплаты труда»). Целью проведения этого мероприятия была необходимость стимулиро-

вания продолжительной службы в полиции.

2. Рассматривать уровень оплаты труда сотрудников полиции во взаимосвя-

зи с определенными профессиональными навыками, выплачивая надбавку офице-

рам, использующими эти навыки в своей профессиональной деятельности (в раз-

мере £ 600). Для этого предлагалось ввести перечень специальных навыков по должности, которыми должен обладать сотрудник полиции и за которые должна выплачиваться надбавка. Целью этого мероприятия было развитие у сотрудников профессиональных знаний, повышение уровня квалификации для более полного использования потенциала сотрудников, а также изменение общественного мне-

ния граждан страны об уровне профессионализма полицейских.

3. Рассматривать оплату труда в тесной взаимосвязи с результатами работы,

повышая оплату труда только тем сотрудникам, которые по итогам календарного года выполнили работу удовлетворительно или лучше.

4. Регулярно проводить так называемое «фитнес-тестирование», чтобы убе-

диться, что все сотрудники находятся в достаточно хорошей физической форме.

Ведь плохо подготовленный сотрудник представляет опасность как для себя и своих коллег, так и для общества. В докладах предлагалось сделать исключение для сотрудников, получивших травму в период прохождения службы, и дать им отсрочку для прохождения тестирования на один год. Должностные лица, кото-

рые во второй раз не смогут пройти тест, должны быть уволены из полиции с вы-

249

платой выходного пособия и пожизненной повышенной пенсией.

5. Назначать на должности офицеров полиции сотрудников, имеющих опре-

деленный уровень квалификации (A-Levels), соответствующий опыт работы и уровень образования.

6. Ввести систему обязательных выходных дней. К сверхурочной работе привлекать только отдельные категории сотрудников в исключительных случаях,

выплачивая при этом компенсацию за сверхурочную работу.

7. Увеличить пенсионный возраст до 60 лет (по сравнению с пенсионным возрастом от 65 до 68 лет для других категорий госслужащих) [323, c. 227].

Большинство рекомендаций, приведенных в докладах Т. Винзора, были приняты МВД Великобритании. При этом в результате проведения реформы раз-

меры оплаты труда сотрудников полиции стали выше (за исключением отдельных категорий), чем у других государственных служащих и работников других отрас-

лей, на пенсию сотрудники по-прежнему выходят раньше, чем остальные работ-

ники госсектора, и получают более высокую пенсию по сравнению с другими ка-

тегориями пенсионеров.

Таким образом, системы оплаты труда и социальной защиты сотрудников полиции развитых зарубежных стран различны. Это зависит от многих факторов,

в частности от уровня социально-экономического развития, исторического опыта,

политической, правовой и экономической системы, принятой системы государ-

ственной службы, традиций, географического положения и масштабов страны,

численности и плотности населения, уровня благосостояния граждан, уровня криминализации общества, эффективности решения проблем на предыдущих эта-

пах развития государства. Вместе с этим в большинстве цивилизованных стран правоохранительная служба – это один из самых престижных видов профессио-

нальной деятельности. Граждане относятся к сотрудникам полиции с огромным уважением. Сотрудники правоохраны выполняют специфичные государственные функции, связанные с защитой прав и законных интересов граждан, являются представителями государства в обществе. По этой причине развитые государства уделяют должное внимание социальной защите сотрудников полиции.

250

В зарубежных государствах сотрудники правоохранительных органов име-

ют ряд привилегий. Прежде всего, это стабильная работа, гарантированные опла-

та труда и социальный пакет, достойное пенсионное обеспечение. Наряду с этим существуют и ограничения: выполнение специфичных функций государства, свя-

занных с обеспечением безопасности и противодействием преступности, которые нередко сопряжены с риском для жизни и здоровья, высокая интенсивность тру-

довой деятельности, ограничения в формировании доходов. Тем не менее в боль-

шинстве стран мира (в основном в развитых) государство выступает гарантом вы-

соких стандартов благосостояния и социальной защиты как сотрудников право-

охранительных органов, так и членов их семей, как в период прохождения служ-

бы, так и по выходу сотрудников на пенсию. Сотрудники полиции, даже те, кото-

рые только начинают свою профессиональную деятельность, относятся к средне-

му классу общества.

В итоге служба в правоохранительных органах считается престижной. При этом высокий социальный статус сотрудника полиции позволяет государству максимально полно использовать человеческий потенциал для решения задач,

стоящих перед правоохранительными ведомствами.

Отдельно хотелось бы остановиться на анализе социальной политики в пра-

воохранительных органах стран Восточной Европы, Балтии и СНГ. Двадцать пять лет реформ привели постсоциалистические страны к совершенно разным, порой довольно специфическим правоохранительным системам, различающимся по кругу выполняемых задач, эффективности, штатам, иерархии и централизации структур управления, объему затрачиваемых на их содержание бюджетных средств. Все это накладывает отпечаток на системы социальных гарантий сотруд-

ников полиции в этих государствах.

Как правило, в станах Восточной Европы размеры оплаты труда сотрудни-

ков полиции несколько выше размеров оплаты труда работников, замещающих соотносимые должности в бюджетной сфере. Также средние размеры оплаты тру-

да полицейских немного выше размеров средней заработной платы по стране. Это связано с особенностями задач, выполняемых органами внутренних дел, возло-