Клейберг Ю.А. Девиантология. Хрестомития. Кн. 2. Т. 1

21

циальной защитой населения и учреждения социального обслуживания; органы управления образованием и образовательные учреждения; органы опеки и попечительства; органы управления здравоохранением и учреждения здравоохранения; органы по делам молодежи и учреждения органов по делам молодежи; органы службы занятости; органы внутренних дел; кроме того, защиту прав подростков осуществляют органы и учреждения культуры и спорта, досуга, туризма и др.

Все эти органы и учреждения прямо или косвенно в ст.ст. 4–24 ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ названы в качестве субъектов защиты прав ребенка.

Особое место в системе органов, защищающих права ребенка, автор отвел комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, органам опеки и попечительства, милиции общественной безопасности (МОБ), подразделениям по делам несовершеннолетних (ПДН) органов внутренних дел, деятельность которых рассмотрена довольно подробно.

Как видно, система органов, на которые возложены функции содействия ребенку в защите его прав, а также контроля над различными аспектами соблюдения прав ребенка (как ведомственных – органы образования, здравоохранения и др., так и надведомственных и межведомственных – комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и органы опеки и попечительства), в Российской Федерации, в основном, давно сложилась.

Однако реальное положение дел свидетельствует о недостаточности такого действия и контроля, поскольку на практике комплексный подход к защите прав ребенка не обеспечивается. Существующий контроль в подавляющем большинстве случаев означает контроль, осуществляемый органами исполнительной власти над собственными действиями (действиями учреждений, подчиненных органам исполнительной власти). К тому же контроль этот узковедомственный: лишь в рамках компетенции ведомства.

В отдельном параграфе главы характеризуется судебная защита прав ребенка.

Органы правосудия – одна из самых универсальных форм защиты прав граждан. Обращаясь в суд, граждане подают исковое заявление, которое соответственно рассматривается в порядке конституционно-

22

го, гражданского, административного и уголовного судопроизводств (ч. 2 ст. 118 Конституции).

Конституционное судопроизводство осуществляется Конституционным судом Российской Федерации – судебным органом конституционного контроля и регулируется ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ. В соответствии с Конституцией человеку впервые предоставлено право обратиться в Конституционный суд с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод. Жалоба – единственная форма, в рамках которой граждане могут обращаться в Конституционный суд. Примечательно, что, как следует из содержания Закона, какой-либо специфики в отношении несовершеннолетних заявителей конституционное судопроизводство не предусматривает. Процедура подачи жалобы и порядок ее рассмотрения един для всех граждан вне зависимости от их возраста. Словом, действует общий порядок. Получается, что даже малолетний ребенок имеет право обращения с жалобой в Конституционный суд.

Гражданское судопроизводство регулируется Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-ФЗ, принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами, а также ФЗ «О мировых судьях в Российской Федерации» от 17 декабря 1998 г. №188-ФЗ (в ред. от 11 марта 2006 г.).

Гражданское процессуальное законодательство, в отличие от уго- ловно-процессуального, не выделяет в отдельную главу судопроизводство, связанное с защитой прав детей, но помещает отдельные гражданские дела, затрагивающие права несовершеннолетних, в числе прочих в подраздел 4 разд. 2 ГПК РФ «Особое производство», иски в котором, как и в уголовно-процессуальном разбирательстве, рассматриваются судами по общим правилам искового производства с особенностями, установленными процессуальным законодательством. Другие же дела, затрагивающие права несовершеннолетних, рассматриваются просто по общим правилам искового производства.

По мнению одних исследователей, сегодня гражданская процессуальная дееспособность ребенка стала шире, поскольку согласно ч. 2 ст. 56 СК РФ ребенок, чьи права нарушены, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами, вправе самостоятельно обращаться за их защитой в орган опеки и попечительства, а по дости-

23

жении возраста 14 лет – в суд. Но диссертант соглашается с другими авторами, которые считают, что это право не может быть реализовано до принятия соответствующего федерального закона, предусматривающего случаи и механизм обращения ребенка в суд.

Административное судопроизводство – следующая процессуальная форма, в которой действует судебная система России. Несмотря на то, что в соответствии с ч. 1 ст. 2.3 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет, и в соответствии со ст. 22.1 КоАП дела об административных правонарушениях рассматриваются в числе прочих органов и судьями, и мировыми судьями в пределах компетенции, установленной ст. 23.1 КоАП, говорить об административном судопроизводстве в отношении несовершеннолетних правонарушителей не приходится. Объясняется это тем, что в силу ст. 23.2 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, рассматривают районные (городские), районные в городах комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Административное судопроизводство в отношении несовершеннолетних правонарушителей может возникнуть не по общему правилу, а скорее в порядке исключения при обжаловании в суд постановления комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Следует также заметить, что, хотя ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ и предусматривает судебное производство (гл. 3 – производство по материалам о помещении несовершеннолетних, не подлежащих уголовной ответственности, в специальные учебно-воспитательные учреждения закрытого типа и гл. 3¹ – рассмотрение материалов о помещении несовершеннолетних в центры временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел), это не административное судопроизводство, так как оно регулируется не КоАП РФ, а названным федеральным законом.

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ определяет порядок уголовного судопроизводства судебной системы в России. Уголовно-процессуальное законодательство традиционно выделяет правила производства по

24

делам несовершеннолетних в отдельную гл. 50 УПК РФ, нормы которой, однако, не создают особого порядка производства по рассматриваемой категории уголовных дел. Производство по таким делам осуществляется по общим правилам, установленным УПК РФ, однако с особенностями, которые не применимы к уголовным делам в отношении других категорий лиц.

Внормах, регулирующих общий порядок судопроизводства по делам несовершеннолетних обвиняемых и подозреваемых, отражаются особенности совершения уголовно–процессуальных действий и в отношении других участников процесса – свидетелей и потерпевших, также нуждающихся в повышенной защите в силу неспособности самостоятельно осуществлять свои права, исполнять обязанности и нести установленную законом ответственность в полной мере.

Вработе рассматриваются особенности производства по уголовным делам в отношении несовершеннолетних, отраженные в гл. 50, с учетом изменений и уточнений, внесенных в УПК РФ Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 94-ФЗ.

Механизм защиты прав ребенка в современной России помимо государственных властных структур включает еще неправительственные правозащитные организации и международные инструменты.

Институт неправительственных правозащитных организаций призван, во-первых, дополнить существующий государственный механизм защиты прав граждан, во-вторых, осуществлять контроль над деятельностью государства, несущего главную ответственность за соблюдение прав человека, и, в-третьих, способствовать комплексному решению данной проблемы.

Условно неправительственные правозащитные организации можно разделить на 2 группы: организации общей компетенции и организации специальной компетенции.

Вгруппу организаций специальной компетенции входят неправительственные правозащитные организации общероссийского и регионального масштабов, действующие в интересах детей. К ним относятся, прежде всего, Региональная общественная организация «Право ребенка» Российского исследовательского центра по правам человека (с сетью отделений в разных городах страны), Международная общественная организация «Союз социальной защиты детей» (с сетью региональных отделений), Международное общественное информаци- онно-просветительское движение «Добро – без границ», Межрегио-

25

нальная общественная организация «Колыбель», Общероссийская общественная организация «Молодежное единство», Общероссийская общественная организация инвалидов «Детям России» и др.

570 общероссийских (с их региональными отделениями), межрегиональных, региональных и международных неправительственных правозащитных организаций, работающих в интересах детей, объединены в Общероссийский союз общественных объединений «Гражданское общество – детям России». Другой такой колосс – Общероссийский общественный фонд «Российский Детский Фонд».

Общественные объединения и организации, представляющие собой один из элементов гражданского общества, играют важную роль в решении проблем детства. Они участвуют в разработке и реализации государственных федеральных, региональных и местных программ по вопросам развития, воспитания, образования детей, охраны здоровья, организации их отдыха и досуга, выступают с самостоятельными программами и реализуют их, уделяя при этом особое внимание детям, нуждающимся в попечении общества.

Вцелом позитивно оценивая деятельность неправительственных общественных организаций по различным направлениям их деятельности, автор считает, что для российских правозащитников остается проблематичным вопрос взаимодействия их с государственными учреждениями, потому что обеими сторонами еще не в полной мере осознаны значимость и полезность совместных усилий в реализации конституционных гарантий прав личности. В связи с этим очень важными представляются разработка и принятие ФЗ «Об основах системы взаимодействия органов власти Российской Федерации с негосударственными некоммерческими организациями» (и соответствующих региональных аналогов).

Взаключительном параграфе главы констатируется, что ч. 3 ст. 46 Конституции предусматривает право каждого гражданина на обращение в международные органы защиты прав человека в том случае, когда все средства правовой защиты, доступные ему внутри государства, были исчерпаны.

Все международные органы по правам человека, участвующие и в защите прав ребенка, действуют на универсальном уровне (т.е. в рамках ООН) и на региональном уровне (т.е. в пределах конкретного региона).

26

Универсальные органы в зависимости от их юридической природы подразделяются, в свою очередь, на внедоговорные контрольные механизмы и договорные (конвенционные) контрольные органы. С другой стороны, универсальные органы могут быть общей и специальной компетенции.

Внедоговорные механизмы – это вспомогательные специализированные органы ООН, которые занимаются и правами детей: а) Международная организация труда (МОТ); б) Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ); в) Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО); г) Международный Детский Фонд ООН (ЮНИСЕФ); д) Фонд ООН по народонаселению; е) Программа развития ООН; ж) Управление Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ). Из внедоговорных органов ООН прямое отношение к вопросу о контроле над соблюдением прав ребенка имеют Генеральная Ассамблея ООН, Совет Безопасности ООН, Экономический и Социальный совет (ЭКОСОС), Совет по правам человека.

Действующая в настоящее время система договорных (конвенционных) органов, т.е. органов, учрежденных международными конвенциями, конкретными договорами по правам человека ради обеспечения выполнения именно их положений, состоит из шести комитетов: Комитет по правам человека; Комитет по ликвидации расовой дискриминации; Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин; Комитет против пыток; Комитет по экономическим, социальным и культурным правам; Комитет по правам ребенка (созданный в соответствии с Конвенцией о правах ребенка 1989 г.).

Особый интерес представляет Комитет ООН по правам ребенка, поскольку именно этот орган напрямую занимается защитой его прав. Остальные же пять комитетов могут осуществлять защиту прав ребенка лишь косвенно – посредством рассмотрения докладов в пределах своих мандатов.

На региональном уровне (для европейского региона) наиболее эффективным международным механизмом защиты прав человека, и детей в том числе, является Европейский суд по правам человека, решения которого обязательны к исполнению государством, в отношении которого они вынесены.

Возможность обращения в Европейский суд по правам человека появилась у российских граждан с момента присоединения 5 мая 1998 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и основных

27

свобод от 4 ноября 1950 г. Эта Конвенция позволяет детям подавать жалобы в Европейский суд по правам человека самостоятельно или при помощи своих законных представителей. Кроме того, Европейский суд по правам человека, действующий на основании Конвенции 1950 г., имеет право интерпретировать ее в свете отдельных положений Конвенции ООН о правах ребенка.

Так же на региональном уровне (на территориях бывших республик Советского Союза) действует еще один механизм защиты прав человека, уполномоченный защищать и права ребенка. Дело в том, что 30 ноября 2000 г. Советом глав правительств СНГ было принято Решение о защите детства в государствах–участниках СНГ. Контроль над соблюдением прав человека в СНГ осуществляет Комиссия по правам человека, Положение о которой утверждено Советом глав государств Содружества 24 сентября 1993 г.

Таким образом, защита прав ребенка на международном уровне может осуществляться в различных формах, посредством различных механизмов и различных органов и организаций. Основная проблема в этой области заключается, по нашему мнению, в рекомендательном характере большинства принимаемых решений и отдаленности деятельности многих органов от реальной жизни и реальных прав конкретных лиц.

Заканчивая главу о субъектах, составляющих механизм защиты прав ребенка, диссертант отмечает, что множественность субъектов этой защиты повышает значимость координационных начал в управлении деятельностью по социальной и правовой защите прав ребенка, так как в конечном счете оптимальная организация, эффективное функционирование субъекта защиты определяют степень защищенности прав и несовершеннолетних в соответствующей сфере.

Однако, к сожалению, звенья государственного аппарата и местного самоуправления как-то не удается замкнуть в одну цепочку и распределить между ними компетенцию в соответствии с ветвями и уровнями власти, исключив одновременно дублирование и параллелизм в работе.

В главе 5 «Основы современной правовой политики России в области прав детей и их защиты» раскрываются цели и принципы этой политики, предлагается концептуальная модель решения ее проблем и обосновывается необходимость создания в России ювенальной юстиции.

28

Определяя правовую политику в области прав детей и их защиты как научно обоснованную, нормативно закрепленную и последовательно осуществляемую деятельность государственных и муниципальных органов власти по созданию эффективного механизма правового регулирования отношений, возникающих в связи с осуществлением и защитой прав детей, автор исходит из научных подходов, сложившихся в современной юридической науке. К сожалению, в ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ закреплена как приоритетная область деятельности органов государственной власти России не правовая, а государственная политика в интересах детей. Тем не менее, согласно ч. 1 ст. 4 названного закона, «целями государственной политики в интересах детей являются: 1) осуществление прав детей, предусмотренных Конституцией России, недопущение их дискриминации, упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений; 2) формирование правовых основ гарантий прав ребенка; 3) содействие физическому, интеллектуальному, психическому, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма и гражданственности, а также реализации личности ребенка в интересах общества и в соответствии с не противоречащими Конституции России и федеральному законодательству традициями народов РФ, достижениями российской

имировой культуры».

Ав соответствии с ч. 2 этой статьи «государственная политика в интересах детей основана на следующих принципах: 1) законодательное обеспечение прав ребенка; 2) государственная поддержка семьи в целях обеспечения полноценного воспитания детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе; 3) установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов основных показателей качества жизни детей с учетом региональных различий данных показателей; 4) ответственность должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда; 5) государственная поддержка органов местного самоуправления, общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка».

По мнению диссертанта, проблемы заботы о детях должны решаться государством и обществом по крайней мере на пяти уровнях –

29

законодательном, программном, управленческом, исполнительском, просвещенческом, которые предполагают определенные конкретные правовые механизмы.

Анализ законотворческой деятельности государства позволяет сделать вывод о том, что достигнут прогресс в развитии законодательства по обеспечению прав и интересов детей в соответствии с положениями Конвенции ООН о правах ребенка применительно к российским реалиям. Принято более четырехсот нормативных правовых актов, затрагивающих интересы детей, включая федеральные законы, указы президента и постановления правительства. В условиях проводимой в стране правовой реформы многие кодексы вслед за Конституцией впервые либо расширенно и уточненно ввели нормы о правах ребенка (СК РФ, ГК РФ, ТК РФ, КоАП РФ, УК РФ, УПК РФ, ГПК РФ и др.).

Однако Конституция не содержит специальной главы, посвященной детям, в стране нет специального закона о правах ребенка, поэтому обилие законодательных актов, разбросанность прав ребенка по различным отраслевым законодательствам, несложенность их в единую систему законодательства делают их «закрытыми» для восприятия и исполнения и скрывают «правовые прорехи» ныне действующего законодательства о правах ребенка. Поэтому считаем необходимым принятие в России специального закона о правах ребенка, призванного регламентировать направления и содержание государственной деятельности по реализации правовой политики в интересах детей, правовой статус ребенка и гарантии осуществления его прав.

Большие надежды связывались и связываются с Федеральной целевой программой «Дети России» на 2003–2006 гг. … общее руководство которой и контроль над реализацией осуществляет Министерство здравоохранения и социального развития. Функционально же проблемами защиты прав детей занимаются как в центре, так и на местах органы здравоохранения, социальной защиты населения, образования, внутренних дел, а также общественные, благотворительные, молодежные, детские организации. Диссертант считает необходимым продлить действие программы «Дети России» как не исчерпавшей себя и при этом усилить ее социально-экономическую составляющую в свете задач, поставленных Президентом России в Послании Федеральному Собранию 10 мая 2006 г.

<…> При этом если создаются специальные подразделения по проблемам детства в органах законодательной и исполнительной вла-

30

сти, то целесообразно их наличие и в судебной власти. Поэтому во всех подразделениях судебной власти должна осуществляться особая система судопроизводства при рассмотрении дел в отношении несовершеннолетних – так называемая ювенальная юстиция, под которой мы понимаем не просто специализированные суды по делам несовершеннолетних, а целостную систему – комплекс процедур и схем влияния на подростков, их непосредственное окружение, семью и другие социальные институты, обеспечивающую максимально щадящую неформальную процедуру судебного разбирательства, учитывающую индивидуальные и возрастные особенности психики ребенка, а также реализующую гибкую систему мер воспитательного и восстановительного характера, способную не только защищать детей, но и решать задачи борьбы с преступностью, ее профилактики и ресоциализации оступившихся подростков. Создание ювенальной юстиции автор считает насущной задачей современной правовой политики России и в отдельном параграфе главы подробно рассматривает ее исторический международный и российский опыт и проблемы современного состояния.

Говоря о просвещенческом уровне реализации правовой политики государством в области прав детей, диссертант затрагивает еще одну важную проблему. Несомненно, что в школе должны изучаться и права человека, и права ребенка. Но … на сегодняшний день учебная дисциплина «Права человека» в соответствии с действующим ГОСТом не входит в круг обязательных для изучения даже в высших учебных юридических заведениях. Она изучается в них (если изучается) за счет регионального, вузовского, компонента, а не федерального. О предмете «Права ребенка» вопрос пока не ставится вообще.

Но обучать школьников правам человека и правам ребенка должны не выпускники юридических факультетов, а выпускники педагогических вузов, колледжей, училищ. Однако будущие учителя права человека и права ребенка не изучают, следовательно, и не готовятся к их изучению в школе с учащимися на уроках и во внеклассной работе. Необходимо ликвидировать этот пробел и ввести в учебные планы школ и профессиональных юридических и педагогических образовательных учреждений данные курсы для обязательного изучения.

В главе 6 «Соотношение российских и международных нормативных актов и договоров о правах ребенка и их защите» анали-

зируются Декларация ООН прав ребенка 1959 г. и другие междуна-