2. Світовий та вітчизняний досвід референдумів.

У більшості країн ЄС рішення референдумів мають не імперативний (як в Естонії та Ірландії), а лише консультативний характер, проте визначено певні критерії «імперативності» – коло питань, винесених на референдум (Австрія, Данія, Іспанія, Литва, Мальта, Польща, Португалія, Швеція, Італія, Німеччина), рівень під­тримки питання виборцями (Польща, Португалія), порядок ініціювання (Словенія, Угорщина).

У більшості країн Європейського Союзу принципи підготовки та проведення референдумів окреслено на конституційному рівні. Виняток з цього правила становлять лише Великобританія (яка не має писаної конституції), Бельгія, Кіпр, Нідерланди, Мальта та Чехія. У деяких країнах ЄС в конституціях визначаються принципи проведення референдумів, суб'єкти, які оціню­ють легітимність проведених референдумів та їхніх результатів, прямо передбачається можливість проведення референдумів на місцевому рівні. В окремих країнах ЄС (Австрія, Латвія, Естонія) референдуми відіграють важливу роль у системі стримувань і противаг.

У країнах Європи виділяють три основні підходи до визначення співвідношення між законами про референдуми:

а) порядок проведення референдумів визначається виключно законом про референдуми (Португалія, Литва);

б) порядок проведення рефе­рендумів визначається переважно законами про вибори, положення законів про референдуми застосовуються субсидіарно (рішення приймаються на нижчому можливому рівні) (Мальта, Шве­ція);

в) порядок проведення референдумів регламентується як зако­нами про вибори, так і законами про референдуми (більшість країн).

У ряді країн ЄС референдуми щодо вступу держави в Євросоюз не проводились (Греція, Іспанія, Португалія), а у деяких їх проведення є обов'язковим, а рішення, прийняті на референдумах, мають імперативний характер (Австрія, Данія, Ірландія).

У більшості випадків на референдуми заборонено виносити фіскальні питання (бюджету, мит, податків, запозичень), питання амністії та поми­лування, виконання зобов'язань за міжнародними договорами, рати­фікації та денонсації міжнародних договорів або питання національної безпеки і оборони. У деяких країнах ЄС на референдумах не можуть переглядатись форма правління (Італія), привілеї монарха (Данія, Нідерланди).

Основними рекомендаціями Європейської комісії за демократію через право (Венеціанської комісії) щодо організації та проведення рефе­рендумів є:

а) неупередженість органів, що організують проведення референдумів;

б) забезпечення незалеж­ного спостереження за проведенням референдумів;

в) ефективна система оскарження, що стосуються проведення референдумів;

г) забезпечення дотримання положень законодавства про референдуми;

д) проведення референдумів протягом визначеного законом часу;

е) забезпечення офіційного оприлюднення результатів рефе­рендумів [17, c.7].

Процес перебудови в СРСР створив можливість демократизації радянського суспільства, але перед командно-адміністративною системою нагальною проблемою було збереження влади у своїх руках. Це і дістало своє вираження у змісті Закону про референдум СРСР, а також у самому питанні, винесеному на референдум 17 березня 1991р., який був покликаний вирішити подальшу долю СРСР. Закон забороняв виносити на референдум питання стосовно кордонів СРСР та кордонів республік, зміни статусу та територіальної цілісності республік, автономних областей та автономних округів (ст. 4). Верховна Рада СРСР рішенням від 16 січня 1991 р. затвердила зміст питання, що виносилось на голосування: «Чи вважаєте ви необхідним збереження Союзу Радянських Соціалістичних Республік як оновленої федерації рівноправних суверенних республік, у якій повною мірою гарантуються права та свободи людини будь-якої національності?» [24]. Тобто в одному запитанні фактично заклали одночасно чотири, а відповідь вимагалась лише одна («Так» - «Ні»). Якщо збереження єдиної держави, де б гарантувались права та свободи людини будь-якої національності, у більшості громадян заперечень не викликали, то ідеологізована назва СРСР та незрозуміла «оновлена федерація», навпаки, мали достатньо опонентів серед представників демократичного табору та еліти в союзних республіках. Тим більше, що за чинним законодавством результати голосування мали юридичну силу лише в цілому по Союзу, а позиція в окремих суб`єктах федерації не бралась до уваги.

Не маючи власного закону про референдум, Верховна Рада України прийняла рішення одночасно з всесоюзним референдумом провести на території УРСР ще й опитування з таким питанням: «Чи згодні ви з тим, що Україна має бути у складі Союзу радянських суверенних держав на засадах Декларації про державний суверенітет України?» («Так» - «Ні»). [24]. Хоча КПУ агітуючи за позитивну відповідь на обидва запитання 17 березня 1991 р., запевняла, що вони лише доповнюють одне одне, суттєву різницю неможливо було не помітити: замість СРСР, мова йшла про СРСД, та ще й на засадах Декларації про державний суверенітет України.

17 березня на території України участь у голосуванні взяли 83,5 % тих, хто був внесений до списків. На питання всесоюзного референдуму відповіли «так» 70,2 %, «ні» - 28 %, а питання республіканського опитування в Україні підтримали 80,2 %, 18% громадян відповіли «ні». Водночас, 88,3 % жителів трьох західних областей висловились за незалежність України.

Винісши на референдум паралельно всесоюзному своє питання, Україна, не загострюючи відносини із союзним центром, легітимізувала проведення республікою власної суверенної політики. Водночас, після провалу спроби державного перевороту в СРСР (19–22.08.1991) та прийняття ВР України Акту «Про проголошення незалежності України» 24 серпня 1991 р. постало питання про його підтвердження на Всеукраїнському референдумі, у тому числі й для того, щоб знівелювати результати Всесоюзного референдуму. Такий плебісцит відбувся 1 грудня 1991 р. та приніс бажані результати: 90,3 % громадян Української РСР підтвердили чинність Акта проголошення незалежності України. Розпад СРСР став фактом.

В історії незалежної України відбувся один референдум 16 квітня 2000 р., формально – за народною ініціативою, а фактично – за Указом Президента Л.Кучми. На нього остаточно були винесені чотири питання, але жодне з яких так і не було імплементоване в Конституцію:

1) «Чи підтримуєте Ви пропозиції про доповнення статті 90 Конституції України новою третьою частиною такого змісту: «Президент України може також достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо Верховна Рада України протягом одного місяця не змогла сформувати постійно діючу парламентську більшість або у разі незатвердження нею протягом трьох місяців підготовленого і поданого в установленому порядку Кабінетом Міністрів України Державного бюджету України»;(«За» – 84,69%)

2) «Чи згодні Ви з необхідністю обмеження депутатської недоторканності народних депутатів України і вилученням у зв'язку з цим частини третьої статті 80 Конституції України: «Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані?»; («За» – 89 %)

3) «Чи згодні Ви зі зменшенням загальної кількості народних депутатів України з 450 до 300 і пов'язаною з цим заміною у частині першій статті 76 Конституції України слів «чотириста п'ятдесят» на слово «триста», а також внесенням відповідних змін до виборчого законодавства?»; («За» – 89,91 %)

4) «Чи підтримуєте Ви необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України і сприяла б їх реалізації, та внесення відповідних змін до Конституції України і виборчого законодавства?». («За» – 81,68 %).

[http://www.cvk.gov.ua/ows-doc/doc-ref/rez.htm]

Таким чином, не зважаючи на те, що більшість громадян напевно не зрозуміла суті запропонованих складних запитань, за виключенням скорочення на третину складу ВР та зняття депутатської недоторканності, від 84 до майже 90 % з тих, хто взяв участь у голосуванні, підтримали все.