18. Що розуміють під фінансовим контролем?

Фінансовий контроль – особлива сфера державного контролю, що становить собою діяльність фінансових органів з виявлення порушень законності, фінансової дисципліни й доцільності під час формування, розподілу й використання державних і муніципальних грошових фондів.

19. Які міжнародні стандарти визначають організацію державного фінансового контролю? Охарактеризуйте зміст Лімської декларації про керівні принципи фінансового контролю.

Міжнародний фінансовий контроль здійснюють як відповідні державні органи, що проводять фінансовий контроль на території кожної окремої держави або створені ними з такою метою міжнародні органи так і спеціально засновані для його проведення міжнародні організації. Крім цього міжнародний фінансовий контроль здійснюють внутрідержавні органи, які наділяються такими повноваженнями. У Плані дій “Україна - Європейський Союз”, який схвалений Кабінетом Міністрів України 12.02.2005 року вказується на необхідність сприяння розвитку ефективної адміністративної спроможності запобігання та боротьби з шахрайством та іншими порушеннями стосовно національних і міжнародних фондів, включаючи створення ефективно діючих структур співробітництва із залученням всіх відповідних національних суб’єктів, а також на забезпечення ефективного співробітництва з відповідними інституціями та установами ЄС у сфері перевірок на місцях та перевірок, пов’язаних з управлінням та контролем фондів ЄС. У вказаному документі по-перше, йдеться про недопущення порушень щодо національних фондів, до складу яких входять національні фінанси, під якими, на наш погляд, доцільно розуміти не лише державні фінанси, а й інші публічні фінанси, зокрема місцеві фінанси, тобто фінанси органів місцевого самоврядування, так і стосовно міжнародних фондів, в яких акумулюються міжнародні фінанси. По-друге, із тексту зрозуміло, що національні суб’єкти, тобто відповідні органи, які наділені контрольними повноваженнями, також контролюватимуть міжнародні фонди, та проводитимуть перевірки на місцях та перевірки пов’язані з управлінням і контролем фондів ЄС, тобто здійснюватимуть міжнародний фінансовий контроль. Діяльність певних міжнародних організацій спрямована не на здійснення безпосередньо міжнародного фінансового контролю, а на впорядкування організації проведення внутрідержавного фінансового контролю, тобто контролю в самих державах, які є членами таких організацій. Кожна міжнародна організація створюється з певною метою, має свої завдання. До її діяльності належить організація і здійснення міжнародного фінансового контролю у відповідній визначеній сфері, наприклад валютній, банківській тощо. Так, Міжнародна організація вищих органів державного фінансового контролю - INTOSAI - позаурядова організація, що створена у 1953 році з метою вивчення і поширення позитивного досвіду організації і здійснення фінансового контролю у зарубіжних країнах. До її складу входять вищі органи фінансового контролю (далі ВОФК) 186 держав світу. Україна є членом INTOSAI з 1998 року. INTOSAI організовує проведення семінарів, конгресів, конференцій з метою надання допомоги ВОФК у виконанні покладених на них завдань. На ІХ Конгресі Міжнародної організації вищих органів державного фінансового контролю у 1977 році прийнято Лімську Декларацію керівних принципів контролю. Комітетом аудиторів з ревізійних стандартів INTOSAI розроблено: Ревізійні стандарти INTOSAI (Аудиторські стандарти) - стандарти державного фінансового контролю, що рекомендуються до застосування контрольними органами різних держав і повинні сприяти реалізації уніфікації діяльності контрольних органів різних держав; Етичний кодекс INTOSAI для аудиторів у державному секторі, який доповнює та підсилює їх. INTOSAI діє згідно з Стратегічним планом 2005-2010, в якому враховано існуючі напрацювання, визначено те, що можна покращити та вказується, які зміни потрібні установам-членам, щоб діяти в умовах нових вимог та очікувань, що постають перед ВОФК у 21 столітті [4].

Однією з регіональних організацій INTOSAI є Європейська організація вищих органів державного фінансового контролю (EUROSAI), що створена у 1990 році, членами якої є національні ВОФК сорока шести країн європейського континенту. Україна є членом EUROSAI з 1999 року.

EUROSAI є наймолодшою з регіональних організацій INTOSAI, хочідея щодо її створення зародилася ще в 1953 році. І лише у червні 1989 року XIII Конгрес INTOSAI, що проходив у м. Берлін, прийняв Берлінську декларацію про створення Європейської організації вищих органів фінансового контролю. У листопаді 1990 року у м. Мадрид пройшла установча конференція і I Конгрес EUROSAI на якому було ухвалено її Статут, в якому визначено цілі, якими керується організація - сприяти поглибленню взаєморозуміння і розширенню професійної та технічної кооперації між органами-членами EUROSAI і регіональними групами всієї решти INTOSAI шляхом обміну ідеями та досвідом в сфері державних фінансів; підтримувати зв'язки з національними і міжнародними органами, які спеціалізуються на вивченні чинників, що впливають на контроль за державними доходами і витратами; постійно інформувати всіх членів EUROSAI про зміни у законодавстві кожної держави, пов'язані зі сферою контролю та про організацію і функціонування відповідних органів; сприяти теоретичному і практичному вивченню всіх проблем і питань, пов'язаних з контролем і суміжними дисциплінами; співпрацювати в обміні технікою і методами навчання, які представляють інтерес, а також заохочувати проведення семінарів і курсів підвищення кваліфікації для всіх працівників органів-членів EUROSAI, так само як і всіх інститутів-членів INTOSAI; сприяти обміну інформацією і документацією між всіма членами EUROSAI, а також розповсюдженню публікацій на теми, які входять до їх компетенції; стимулювати створення центрів, інститутів і університетських кафедр, які спеціалізуються за тематикою контролю за державними доходами і витратами; сприяти впровадженню в повсякденну практику всіх висновків і рекомендацій, прийнятих на конгресах EUROSAI; забезпечити уніфікацію термінології у сфері державного контролю; здійснювати заходи, які сприяють досягненню кращого розуміння всіх завдань і проблем, пов'язаних з державним контролем [3; 4].

Здійсненню міжнародного фінансового контролю сприяє зміцнення взаємодії і координації діяльності в сфері державного фінансового контролю і обміну досвідом роботи між контролюючими суб’єктами різних держав, вдосконалення національного законодавства, що стосується організації і проведення фінансового контролю з врахуванням міжнародного досвіду існування фінансового контролю. Для досягнення вказаних завдань створюються колегіальні органи, до складу яких входять представники контролюючих суб’єктів певних держав. Так, Рада керівників вищих органів фінансового контролю держав - учасниць Співдружності Незалежних Держав, має мету зміцнення взаємодії і координації діяльності в сфері державного фінансового контролю і обміну досвідом роботи, діє на підставі Положення про Раду керівників вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав [3], що затверджене 3 листопада 2000 року. Відповідно до вказаного Положення основними функціями Ради є: забезпечення взаємодії ВОФК з принципово важливих теоретичних і практичних питань та проблем державного фінансового контролю; надання системного характеру взаємному обміну ідеями і досвідом у сфері вдосконалення державного фінансового контролю; сприяння проведенню спільних і/або паралельних контрольно -ревізійних заходів у рамках двосторонніх чи багатосторонніх угод; сприяння організації професійного навчання, стажувань і підвищення кваліфікації кадрів контрольно-ревізійних органів; координація взаємодії ВОФК в рамках Співдружності Незалежних Держав. З метою реалізації функцій Рада вправі обговорювати і затверджувати рекомендації з питань: методології розробки контрольних чи ревізійних стандартів, нормативів і методичних вказівок; правового сприяння контрольно-ревізійним заходам; взаємодії ВОФК з законодавчими і виконавчими органами державної влади; організації та проведення багатосторонніх консультацій, семінарів, конференцій, спеціалізованих курсів, спільних досліджень з актуальних теоретичних і практичних проблем державного фінансового контролю; вдосконалення механізму обміну інформацією і методологічними матеріалами з питань державного фінансового контролю; публікації у спеціалізованих виданнях(бюлетенях, журналах та ін.) матеріалів про роботу Ради і досвід діяльності ВОФК в різних сферах; використання інформаційних технологій в контрольно-ревізійній діяльності. Членами Ради є керівники ВОФК, а також керівники інших державних органів, які виконують аналогічні функції держав - учасниць СНД. З метою організаційного забезпечення співробітництва між ВОФК держав - учасниць СНД, координації їх взаємодії й обміну досвідом роботи створено Міждержавну раду керівників вищих органів фінансового контролю - держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав, що діє на підставі Положення про Міждержавну раду керівників вищих органів фінансового контролю - держав-учасниць СНД [3], що затверджене 26.08.2005 року. Основними функціями Міждержавної ради керівників вищих органів фінансового контролю - держав-учасниць СНД (далі Ради) є: забезпечення взаємодії ВОФК з метою вироблення узгоджених підходів і позицій з теоретичних і практичних питань в сфері державного фінансового контролю; забезпечення системного характеру проведення взаємних консультацій і обміну досвідом з проблем державного фінансового контролю; сприяння проведенню спільних і/або паралельних контрольно-ревізійних заходів в межах двосторонніх і багатосторонніх угод; розробка модельних контрольних і ревізійних стандартів, методичних вказівок; організація і проведення багатосторонніх консультацій, семінарів, конференцій, спеціалізованих курсів, спільних досліджень з актуальних теоретичних і практичних проблем державного фінансового контролю; сприяння організації професійного навчання, стажування і підвищення кваліфікації кадрів органів фінансового контролю; вдосконалення механізму обміну інформацією з питань державного фінансового контролю (аудиту); публікація у спеціальних виданнях (бюлетенях, журналах) матеріалів про роботу Ради і досвід діяльності ВОФК - держав-учасниць СНД. Для забезпечення виконання вказаних функцій, Радою можуть створюватися робочі групи. Членами Ради за посадою є керівники ВОФК чи особи, що виконують їх обов'язки, держав - учасниць, що підписали Рішення про Міждержавну раду керівників вищих органів фінансового контролю держав - учасниць СНД. Про відкритість роботи Ради свідчить те, що в роботі її сесій можуть брати участь делегації держав, які очолюються керівниками ВОФК - членами Ради, а також представники міжнародних організацій, третіх країн (за згодою Ради, в якості спостерігачів).

У деяких міжнародних документах йдеться про особливості здійснення контролю щодо міжнародних структур внутрідержавними контрольними суб’єктами. Так, у Лімській Декларації (стаття 25 “Контроль міжнародних та наднаціональних організацій”) відмічається що міжнародні та наднаціональні організації, витрати яких покриваються за рахунок внесків країн-членів, повинні піддаватися зовнішньому незалежному контролю. Звичайно про те, що зазначені фінанси є міжнародними у Декларації не вказується, а отже і не йдеться про міжнародний фінансовий контроль, який у даному випадку здійснюють ВОФК держав. Але у статті уточнюється, що хоч цей контроль і повинен враховувати структуру та завдання, що покладені на міжнародні та наднаціональні організації, він має здійснюватися за напрямками діяльності ВОФК країн-членів. Враховуючи викладене вище міжнародний фінансовий контроль можна визначити як регламентовану правовими нормами діяльність держави в особі відповідних органів наділених спеціальними повноваженнями, міжнародних органів та міжнародних організацій, що спрямована на забезпечення законності під час мобілізації коштів у міжнародні фонди, їх розподілу, а також забезпечення ефективного, доцільного використання міжнародних фінансових ресурсів [5, с.486].

Особливим суб’єктом міжнародного фінансового контролю є Європейська Рахункова палата, що знаходиться у Люксембурзі. Ця установа є інститутом Європейського співтовариства та розпочала свою роботу в 1977 році. Повноваження і особливості формування складу Європейської Рахункової палати визначає Договір про Європейський союз. До її складу входять аудитори з кожної держави, яка є членом ЄС. Враховуючи особливий статус Європейської Рахункової палати вона: перевіряє рахунки доходів та законність, доцільність, ефективність, економність, результативність витрат Європейського Союзу, і якщо не передбачено інше всіх органів управління Союзу; готує річний звіт про виконання бюджету Європейського Союзу; надає свої висновки з конкретних тем, у формі спеціальних доповідей; формує необхідні документи при виявленні порушень під час проведення перевірок та передає їх відповідним органам; проводить експертизу законопроектів ЄС, що стосуються фінансів та складає офіційні висновки; надає консультації щодо вжиття заходів по боротьбі з шахрайством інше. Європейська Рахункова палата самостійно визначає теми перевірок, методику, форму і час надання отриманих результатів і віддання їх гласності. Вона самостійно обирає об’єкти перевірок та конкретний напрямок бюджетної діяльності з врахуванням мети, яку намагається досягти. Перевірки проводяться відповідно до правил та стандартів, що нею розроблені. Європейська Рахункова палата може перевірити будь -який інститут Європейського Союзу, організацію чи іншу юридичну особу, що розпоряджалися коштами Союзу чи отримували і використовували їх. Під час здійснення фінансового контролю Європейська Рахункова палата співпрацює з ВОФК держав-членів ЄС. Наприклад, під час проведення нею перевірок у державах-членах ЄС беруть участь і представники ВОФК цієї держави або інших компетентних національних контрольно-ревізійних органів. Крім цього вона співпрацює з Міжнародною організацією вищих органів державного фінансового контролю (INTOSAI ) і Європейською організацією вищих органів державного фінансового контролю. Міжнародний фінансовий контроль як і будь-яка діяльність проводиться на підставі певних принципів. З одного боку йому властиві принципи фінансового контролю, що закріплені у відповідних міжнародних документах та стосуються організації і здійснення фінансового контролю, зокрема у Лімській Декларації (незалежність, об’єктивність, гласність, компетентність), Декларації про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав (далі Декларація про принципи) (законність, незалежність, об’єктивність, компетентність, оперативність, доказаність, гласність, дотримання професійної етики), а з іншого він має здійснюватися і з врахуванням специфічних принципів міжнародного права.

Принципи міжнародного права закріплені у різних міжнародних документах, деякі з них безпосередньо властиві і міжнародному фінансовому контролю. Важливим принципом міжнародного права є принцип невтручання у внутрішні справи держави. Міжнародний фінансовий контроль може здійснюватися відповідними органами на території певної держави, яка наприклад, використовує міжнародні фінанси. З одного боку міжнародний контрольний орган, організація не має права втручатися у внутрішні справи держави, яка самостійно формує свою фінансову політику, з іншого - так як йдеться про міжнародні фінанси, ефективність їх витрачання, використання за цільовим призначенням, то міжнародний контроль має важливе значення.

Принцип невтручання у внутрішні справи держави щодо міжнародного фінансового контролю лише певною мірою виражений у різних нормативних документах міжнародного характеру. Так, в Угоді про співробітництво між Рахунковою палатою України та Рахунковим комітетом з контролю за виконанням республіканського бюджету Республіки Казахстан [4] зазначено, що положення цієї Угоди не зачіпають прав і зобов'язань Сторін, що випливають з інших міжнародних договорів, учасниками яких є держави, відповідно Україна і Республіка Казахстан. Але враховуючи специфіку самостійності кожної держави, межі контрольних повноважень міжнародних органів чи організацій щодо здійснення міжнародного фінансового контролю на території держави мають бути чітко визначені у міжнародних договорах, конвенціях тощо. В окремих міжнародних документах про співпрацю у сфері фінансового контролю, що укладаються між контролюючими суб’єктами, визначаються принципи співробітництва, які є загальними принципами міжнародного права і певною мірою відображають специфіку здійснення міжнародного фінансового контролю, так як у них йдеться про проведення спільних і паралельних контрольних заходів. Так, в Угоді про співробітництво між Рахунковою палатою України та Рахунковим комітетом з контролю за виконанням республіканського бюджету Республіки Казахстан [4], зазначено, що Рахункова палата України та Рахунковий комітет з контролю за виконанням республіканського бюджету Республіки Казахстан, базуючись на принципах взаємної поваги, довіри, рівноправ'я та взаємовигідного співробітництва, домовилися про здійснення, за взаємною згодою, спільних та паралельних контрольних заходів відповідно до узгодженої ними програми. До вказаних принципів відносяться наступні: взаємної поваги, довіри, рівноправ'я та взаємовигідного співробітництва. Принцип взаємної поваги означає, що під час проведення контрольних дій сторони повинні поважати правосуб’єктність кожної держави, з повагою відноситися до традицій та внутрідержавних правил поведінки кожного суб’єкта, існуючого правопорядку, доброзичливо ставитися один до одного, поважати загальнодержавні інтереси. Принцип довіри передбачає, що під час проведення спільних і паралельних контрольних дій контролюючі суб’єкти можуть використовувати зібрану інформацію, матеріали, посилатися на результати один одного розуміючи, що вони відповідають дійсності, є реальними, істинними, обґрунтованими. Рівноправність виражається у тому, що суб’єкти контролю мають рівні права при здійсненні спільних контрольних заходів. Співробітництво в сфері міжнародного фінансового контролю має бути взаємовигідним, тоді воно сприятиме зменшенню порушень у фінансовій сфері кожної держави, поверненню фінансів державам, забезпечуватиме своєчасність виявлення порушень, попереджатиме відмивання брудних коштів, тощо. Крім цього, спільне проведення контрольних заходів сприяє зменшенню витрат на їх здійснення,обміну досвідом між фахівцями, підвищення їх професійного, фахового рівня тощо. В Угоді про співробітництво між Рахунковою палатою України та Вищим аудиторським офісом Словацької Республіки [4], зазначено, що Сторони здійснюватимуть взаємну співпрацю, керуючись принципами, схваленими INTOSAI та EUROSAI, виходячи із засад партнерства, рівності та взаємної вигоди та будуть співпрацювати, зокрема, під час проведення узгоджених паралельних контрольних (аудиторських) заходів відповідно до власних повноважень Сторін в рамках наданих кожній із них законодавством України та Словацької Республіки. Як видно із викладеного вище, у двох ніби на перший погляд аналогічних документах принципи, що мають однаковий зміст дещо по-різному називаються. Так, терміни “рівноправ’я”, що міститься у першій Угоді та “рівність” - у другій, є синонімами, оскільки зміст як першого так і другого поняття зводиться до юридичної рівності самих держав, які є учасниками такої Угоди, їх незалежності одна від одної, що випливає із існування суверенітету. Ідентичний зміст мають також терміни “взаємовигідне співробітництво” та “взаємна вигода”. Даючи їх тлумачення щодо міжнародного фінансового контролю необхідно зазначити, що проведення такого контролю сприяє захисту фінансових інтересів як самих держав так і міжнародних фінансів, тому є вигідним як для держав-учасниць, тобто сторін такої Угоди так і для інших держав, міжнародних організацій, що надають, наприклад, фінансові ресурси на умовах кредитування, оскільки забезпечуються й їх інтереси. Важливе значення має і принцип взаємної поваги, який означає, що держави не можуть порушувати прав одна одної, національне законодавство при здійсненні контрольних заходів. Принцип взаємної поваги, виражається наприклад у тому, що як передбачено в Угоді про співробітництво між Рахунковою палатою України та Рахунковим комітетом з контролю за виконанням республіканського бюджету Республіки Казахстан, кожна із Сторін, тобто Рахункова палата України та Рахунковий комітет з контролю за виконанням республіканського бюджету Республіки Казахстан забезпечуютьконфіденційність отриманої інформації у випадку, якщо Сторона, яка надає інформацію, вважає небажаним її розповсюдження.

В умовах фінансової кризи міжнародний фінансовий має відігравати важливу роль, оскільки від правильності його організації та проведення залежить ефективне, цільове та законне використання міжнародних фінансів. Отже у нормативно-правових актах мають бути чітко визначені його суб’єкти, їх правовий статус та особливості діяльності тощо.