Best_D_Voyna_i_pravo_posle_1945_g_2010

Глава 8. Методы и средства

рейских поселений, причем каждый раз за счет палестинских жителей, чему невозможно найти оправдания ни в одном разделе международного права.

Нет сомнения в том, что эта военная оккупация — именно как военная оккупация — исключительна и уникальна по своему характеру, а ее взаимоотношения с международным правом способны поставить в тупик своей сложностью. Тому, кто их анализирует, следует попытаться разделить, насколько это возможно, те элементы, которые поддаются объяснению с точки зрения оккупационной политики, претендующей на законность, и те, — как, например, экономическая эксплуатация и создание поселений, — которые, наоборот, относятся к противоправным идеям аннексии или исторического права на территорию. Подобные попытки отнюдь не обречены на неудачу. Независимо от того, что многое из происшедшего за это время едва ли может получить оценку исходя из принципов и норм МГП, о многом другом вполне можно судить на их основе, и сам Израиль указывает возможный путь к этому. Какими бы оговорками израильское правительство ни прикрывало свой отказ признать де-юре ЖК4, оно по крайней мере согласилось с «уместностью применения международных правовых стандартов», что, к примеру, в подобных обстоятельствах отказывались делать СССР в Венгрии, Чехословакии и Афганистане, ЮАР в Намибии, а также, можно добавить, Индонезия в Восточном Тиморе. Израильские военные власти обеспечили МККК свободу доступа на оккупированные территории, а Верховный суд Израиля подтвердил действие Гаагских правил68. Уместно также отметить, что приверженность Армии обороны Израиля соблюдению трех других ЖК никогда не подвергалась сомнению и что Израиль допустил почти беспрецедентную свободу критики проводимых им операций на предмет их соответствия его правовым и моральным обязательствам, причем со стороны как представителей самих вооруженных сил, так и внешних наблюдателей.

68Здесь я цитирую и в общих чертах пересказываю то, о чем идет речь в работе: Adam Roberts, “Prolonged Military Occupation: the Israeli-Occupied Territories since 1967” in AmJIL 84 (1990), pp. 44—103 at 62—64. Об обстоятельствах допуска МККК на оккупированные территории см. Forsythe, in Fox and Meyer (eds.), Effecting Compliance (London, 1993), pp. 88—103.

491

Часть III. Право и вооруженные конфликты после 1950 г.

Опыт, накопленный с 1967 г. как Израилем в качестве оккупанта, так и палестинцами в качестве оккупированной стороны, наводит на мысль о том, что справедливо одно из следующих утверждений либо сразу оба: нормы 1949 г. недостаточно адекватны, чтобы удовлетворить разумные требования обеих сторон, и/или просто не существует приемлемого пути регулирования правовыми средствами отношений между оккупирующей стороной, полной решимости применять силу для осуществления своих намерений, и оккупированной стороной, полной решимости оказать сопротивление. Часть Конвенции о защите гражданского населения, посвященная военной оккупации, вместе с ДПI либо без него может остаться не более чем проявлением самоообольщения. Но следует признать, что Западный берег и Сектор Газа не совсем подходят в качестве испытательного полигона для новых правил. Разработчики конвенции никак не могли предусмотреть ни возможность столь длительной военной оккупации, как в данном случае, ни таких исключительно сложных обстоятельств, как те, что связали в один клубок новое государство Израиль, соседние арабские государства (многие из которых в некотором смысле тоже новые) и изгнанный палестинский народ, который обладает признаками «государства, ожидающего своего создания». История превратностей ЖК4 в этой уникальной ситуации не может быть воспринята иначе, как предварительная оценка ее достоинств. Тем не менее это обескураживающая история, история режима военной оккупации, поддерживаемого в течение длительного времени такими средствами, которые вряд ли были бы иными, если бы конвенций 1949 г. вообще не существовало.

Комендантский час, запреты и аресты с незапамятных времен входят в репертуар оккупантов. Меры, похожие на те, что Германия предпринимала во время Второй мировой войны, используются до сих пор и до сих пор носят название «репрессалий» (или «репрессий»), хотя их не столь убийственный размах и менее жестокие цели иногда позволяют объяснить их в категориях пропорциональности и избирательности, причем такие объяснения могут звучать разумно. Другие старые термины, имеющие дурную репутацию, продолжают использоваться, но теперь уже в новом противоречащем и противоположном смысле. Арабские участники конфликта берут заложников и с готовностью признают это, а «административные задержания», осуществляемые израильтянами, по-видимому,

492

Глава 8. Методы и средства

нередко выполняют ту же функцию, что и взятие заложников. Стороны в течение длительного времени так часто и безапелляционно обвиняли друг друга в терроризме, что теперь необходимо особое усилие воли, чтобы вспомнить, что некоторые квалифицируемые таким образом акты могут быть более избирательными, пропорциональными и в определенных обстоятельствах более оправданными, чем другие. На вопрос о том, являются ли репрессалии, которые Израиль систематически предпринимает в ответ на действия, квалифицируемые им как преступления или акты террора, чрезмерными, устрашающими, террористическими и т.д., как утверждают пострадавшие от них, нет единого ответа, по поводу которого можно было бы достичь согласия. Оправдывая свои налеты (в основном воздушные) на предполагаемые базы террористов за пределами собственной территории, Израиль утверждает, что сопутствующие потери среди гражданского населения являются результатом того, что террористы не отделяют гражданских лиц от вооруженных бойцов. Уничтожение имущества семей и близких соседей предполагаемых террористов Израиль мотивирует тем, что коллективные наказания очень результативны в обществе, для которого характерны такие черты, как клановость, этика, высоко ставящая обязательства перед семьей, и недоверие к правительству — еще одно из напоминаний, неоднократно повторяющихся на страницах данной работы, о том, что идеи об обществе, человеческой природе и верховенстве права, которыми руководствовались МККК и большинство законодателей, принимавших конвенции 1949 г., могут оказаться слишком открытыми и индивидуалистическими для восприятия людьми со столь отличающейся культурой и опытом.

Конвенции 1949 г., обязательно рассматриваемые в совокупности с Гаагскими правилами, знаменуют собой завершение истории правовой регламентации репрессалий в той ее части, которая касается Израиля, так как он не подписал и, вероятно, никогда не подпишет протоколы 1977 г., которые налагают еще более всеобъемлющий запрет на репрессалии69. Дополнения, привнесенные в 1977 г. в существующее

69 Этот запрет повторяется также и в протоколе к Конвенции ООН 1980 г., посвященном минам и минам-ловушкам, ст. 3 (2). Однако в ДПII репрессалии вообще не упоминаются.

493

Часть III. Право и вооруженные конфликты после 1950 г.

регулирование, носят двоякий характер. Оно распространяет запрет на защищаемые ДПI объекты в сфере религии и культуры, а также природную среду и средства существования; под определением «гражданские лица и гражданские объекты» оно подразумевает не только те, которые расположены на территории, оккупированной противником (о чем в основном шла речь в 1949 г.), но и в особенности находящиеся на самой вражеской территории. Объявляются неправомерными в качестве репрессалий бомбардировки и блокада в отношении гражданского населения, и таким образом формально закрывается огромная брешь, которая существовала со времени Нюрнбергских трибуналов. Не оставлено никакой лазейки для законного применения репрессалий, кроме как против военного персонала и для военных целей.

Вопрос о том, предоставляет ли такая регламентация достаточно возможностей для извлечения пользы из репрессалий, активно обсуждался на CDDH и является предметом споров. Не подвергая сомнению мудрость доктрины Калсховена, согласно которой угроза репрессалий предпочтительнее их применения, позволю себе все же усомниться, например, в том, что правительство воюющей державы, испытывая давление массовой политики, остановится перед применением репрессалий против противника, регулярно совершающего нападение на его народ. Стремление защитить гражданское население от всех опасностей военного времени, по-видимому, зашло слишком далеко в 1977 г., точно так же как и в 1949 г.

вболее узком вопросе о гражданских лицах на оккупированной территории. Закон, который делает невозможным для воюющей стороны достойно осуществлять режим военной оккупации, не обязательно облегчает жизнь людям, оказавшимся

воккупации; он просто может дать сигнал к тому, чтобы сделать ее еще хуже. В конечном итоге ЖК4 является несколько односторонней. Идеальный кодекс осуществления режима военной оккупации в соответствии с гуманитарными принципами должен содержать всеобъемлющий корпус правил поведения как оккупирующей стороны, так и оккупируемой. Адам Робертс очень хорошо подытоживает суть проблемы в конце своей монументальной статьи 1990 г. (на которую я уже ссылался), когда он выражает сожаление, что Генеральная Ассамблея использует законы об оккупации как «палку, которой надо бить оккупантов... а не как важное средство к при-

494

Глава 8. Методы и средства

мирению конфликтующих интересов сторон». МГП лишь тогда достигнет состояния совершенства и приемлемости для всех, когда члены международного сообщества убедятся, что они способны управлять военной оккупацией, вообще не прибегая к репрессалиям70.

Зоны безопасности

Еще одним доказательством того, насколько серьезно и близко к сердцу современное МГП принимает интересы гражданского населения, являются статьи ДПI о защите зон безопасности (ст. 59 «Необороняемые местности» и 60 «Демилитаризованные зоны») и организациях гражданской обороны (ст. 61—67). Гражданская оборона представляет собой новый пункт в перечне мер по защите гражданского населения, но зоны безопасности или, как предпочитает называть их МККК, «местности, находящиеся под особой защитой» [protected areas], имеют давнюю историю. Их самый ранний прототип — религиозный институт убежища, предоставляемого храмом. Они тесно связаны с освященной временем практикой объявлять необороняемые населенные места открытыми городами, как это было сделано в той или иной степени с Римом, Флоренцией, Парижем и некоторыми другими городами во время Второй мировой войны. Такая практика весьма запутанна и неоднозначна. Р. Дж. Дженнингс приложил все усилия к тому, чтобы досконально проанализировать ее в «Британском ежегоднике международного права» за 1945 г. Особая роль зон, находящихся под особой защитой, в МГП впервые проявилась в связи со все более распространявшимся в XVIII — начале XIX в. обычаем использовать флаги и эмблемы с особыми обозначениями для идентификации и тем самым, по замыслу, для защиты лиц и действий, связанных со сбором раненых и больных и уходом за ними. Защитные эмблемы приобрели формальный статус и интегрированы в договорную базу МГП, начиная с 1864 г., а их

70Одним из самых лучших и доступных обзоров этой последней стадии в истории важнейшего вопроса о репрессалиях является работа: Françoise Hampton, “Belligerent Reprisals and the 1977 Protocols...” in ICLQ 37 (1988), pp. 818—843.

495

Часть III. Право и вооруженные конфликты после 1950 г.

эффективность была признана bona fide ВДС, далеко превосходящей их недостатки. В некоторых случаях в места расположения госпиталей попадали снаряды и бомбы, но во многих других удавалось избежать этого. Плавучие госпитали, их функциональные аналоги на море, чаше всего благополучно достигали своего пункта назначения. Такие местности, находящиеся под особой защитой ввиду их медицинских функций, обозначенные легко узнаваемыми эмблемами Красного Креста (или Красного Полумесяца, или еще как-нибудь), по возможности располагающиеся на безопасном расстоянии от всего, что могло бы рассматриваться в качестве военной цели, при том что информация об их месторасположении доводится до сведения противника через посредника доброй воли (например, МККК), стали привычной чертой военных конфликтов, участники которых стараются соблюдать законы войны.

МККК давно пытается расширить сферу применения принципа местности, находящейся под особой защитой. О новшествах, введенных в 1949 г., уже говорилось выше. МККК стремился убедить воюющие стороны использовать этот принцип для защиты не только медицинской деятельности, но и всех лиц, не принимающих активного участия в военных действиях. Он даже пытался убедить потенциальных участников вооруженных конфликтов оговаривать месторасположение таких зон заранее, еще до начала самих военных действий,

врезультате которых создание таких зон становится необходимым. Эта вторая идея, которая появилась в ст. 23 ЖК1 и ст. 14 ЖК4, так и не была реализована. Она не казалась такой необычной в момент ее появления, какой представляется теперь задним числом. Больше всего ее появление на свет

в1930—1940-х годах было связано с применением и угрозой применения «оружия массового уничтожения» против городов (то же самое до некоторой степени поддерживало ее актуальность в десятилетия «холодной войны»). В то время, когда государства, опасавшиеся применения такого оружия против собственного населения, составляли планы массовой эвакуации гражданских лиц из угрожаемых районов в безопасные, предложения о формальном юридическом закреплении практики, которая, по мнению МККК, сделает безопасные зоны еще более безопасными, не были неразумными. Соответствующая статья ЖК4 содержала точный перечень тех гражданских лиц, которых более всего касались правительст-

496

Глава 8. Методы и средства

венные программы по эвакуации: «раненые и больные, инвалиды, престарелые, дети до 15-летнего возраста, беременные женщины и матери с детьми до 7-летнего возраста». Более того, это отвечало и намерениям МККК, которые он никогда особо не скрывал, — привлечь внимание держав с высоким уровнем развития военных технологий к логическим следствиям их «оборонной» политики. Однако правительства таких держав не очень-то желали, чтобы эти следствия привлекли внимание их собственного гражданского населения. Эта идея не пришлась по душе и военным руководителям. Существует ли такой район в их странах, в отношении которого они могли бы заранее полностью исключить использование в военных целях? И — снова проблема контроля! — могут ли они доверять слову противника о том, что соответствующий район его собственной территории точно так же свободен от всякого военного использования? Они были не склонны верить в это.

Что касается другой части программы по созданию зон, находящихся под защитой, то здесь МККК достиг большего успеха. К традиционным зонам и местностям расположения госпиталей и больниц после Второй мировой войны добавились еще два важных типа. Первое дополнение касается установления таких зон на море, и произошло оно во время военного конфликта вокруг Фолклендских островов после вторжения войск Аргентины в 1982 г.

По предложению Великобритании и без каких либо специальных соглашений, совершенных в письменной форме, стороны... создали нейтральную зону на море… получившую название «квадрат Красного Креста»... расположенную в открытом море к северу от островов. Не мешая проведению военных операций, она предоставляла плавучим госпиталям возможность находиться наподалеку… и позволяла совершать обмен британскими и аргентинскими ранеными71.

Другое новшество можно наблюдать на примере разнообразных нейтральных зон и местностей, находящихся под особой защитой, создаваемых в основном в интересах мирного населения, например, в Дакке в 1971 г., Никосии в 1974 г., Сайгоне и Пномпене в 1975 г. «и в главных городах Никарагуа

71Sylvie-Stoyanka Junod, Protection of the Victims of Armed Conflict. Falkland-Malvinas Islands, 1982 (ICRC Geneva, 1984), p. 26.

497

Часть III. Право и вооруженные конфликты после 1950 г.

в1979 г.»72. Невозможно определить, насколько чаще усилия, предпринимаемые МККК в этом направлении, увенчались успехом по сравнению с теми случаями, когда они потерпели неудачу. Опасности, которым подвергаются беженцы

вподобных ситуациях, бесчисленны, а задача их определения

вкаждом конкретном случае, очевидно, является запутанной и деликатной. Но «участники конфликта» должны дать согласие на создание таких зон, причем их число может быть больше двух: в фильме МККК, посвященном его деятельности

вЛиване во время гражданской войны конца 1970-х годов, его главный представитель описывает напряженную работу по достижению одновременного согласия между шестнадцатью воюющими группировками, что было равносильно волшебству73. История местностей, находящихся под особой защитой, будет неполной без приведения фактов об их размерах и сроках существования; «нейтральная зона», которую в конечном итоге удалось создать МККК в Северном Афганистане

вапреле 1990 г., просуществовала, кажется, не дольше, чем 12-часовое перемирие74. Однако ее ценность в качестве прецедента и примера по своей значимости может далеко превосходить все остальное, учитывая, что ее создание имело место

всреде, где политический нейтралитет и гуманитарная беспристрастность явно не входят в число естественных нравственных предпочтений, но являются приобретенными. Там, где не проводится четкого разграничения между гражданскими лицами и комбатантами и где раненых со стороны противника обычно уничтожают, а не выхаживают, гуманитарное покровительство даже в течение очень ограниченного периода времени может цениться на вес золота.

Конечно, уникальная способность МККК раскрывать зонтики нейтральности означает, что он, несомненно, является активным действующим лицом в создании зон безопасности, но не единственным. Женевские конвенции предусмотрели

72Примеры взяты из ICRC Bulletin, 175, Aug. 1990.

73Фильм называется «The Delegates», главный представитель, о котором идет речь, — это Жан Хёфлигер [Jean Hoefliger] (впоследствии директор Institut Henry-Dunant), а переговоры касались обмена пленными, но они вполне могли быть посвящены созданию защищенной зоны.

74ICRC Bulletin, 172, May 1990, p. 2.

498

Глава 8. Методы и средства

несколько возможностей для деятельности «других гуманитарных организаций». В большинстве случаев для деятельности такого рода едва ли требуется официальная правовая санкция, или же она уже предоставлена тем или иным способом — например, правом в сфере защиты прав человека или

врамках многочисленных направлений деятельности ООН, связанных с проблемами беженцев. Святой Престол сыграл решающую роль в учреждении «места священного убежища»

вДоминиканской Республике в 1965 г., а ЮНИСЕФ (Детский фонд ООН) несколько раз добивался успеха в похожей миссии по убеждению воюющих сторон в установлении режима прекращения огня на период выполнения программ вакцинации местного населения75. И сама ООН начала половинчатое и сбивчивое движение к участию в подобной деятельности, когда в апреле 1991 г. попыталась смягчить последствия действий иракских властей против курдского населения своей страны после войны с Кувейтом путем создания особых зон, которые Генеральный секретарь ООН назвал «центрами приема беженцев» (термин, прямо заимствованный из сферы помощи беженцам), а британский премьер-министр, который, по-видимому, выступил и «перводвигателем» принятия этой идеи Европейским сообществом, называл их «надежными убежищами» [safe heavens] (термин, который также может быть переведен как «зоны безопасности», что близко к принятому в МГП понятию местностей, находящихся под особой защитой [protected areas]).

«Операция «Убежище» [Operation Haven] на границе Ирака с Турцией продолжалась с середины апреля до середины июля 1991 г., но до сих пор невозможно определить, помогла ли она в конечном итоге или помешала делу гуманитарного нейтралитета. То, что ООН может убедительно выступать

вроли нейтральной или беспристрастной стороны по отношению к любому вооруженному конфликту, невозможно отрицать, а то покровительство, которое она может предоставить жертвам и потерпевшим, возможно, не ограничено. Но надо вооружиться парой розовых очков, чтобы в ситуации 1991 г. увидеть отношения ООН vis-à-vis Ирак именно в таком свете,

75Sydney Bailey, “Non-official Mediation in Disputes: Reflections on Quaker Experience”, in International Affaires, (1985), p. 221; V. Brittain in the Guardian, 30 March, 1989, p. 1.

499

Часть III. Право и вооруженные конфликты после 1950 г.

и при этом придется дать желательную интерпретацию слишком многим двусмысленностям. Военные действия с целью изгнать Ирак из Кувейта и наказать за все совершенные им неправомерные акции, возможно, и не были «войной ООН», на чем упорно настаивал Генеральный секретарь, но в определенном смысле это, несомненно, была война, санкционированная ООН76.

В «Операции «Убежище» были задействованы войска «многосторонней коалиции» численностью более 20 000 человек, представлявшие тринадцать государств. Некоторые из них не принимали участия в недавних сражениях, но участие американских, британских и французских войск было доминирующим, а «общая координация» осуществлялась американцами77. Резолюция Совета Безопасности ООН № 688 от 5 апреля 1991 г., осудившая репрессии иракских властей против собственного гражданского населения (особенно курдского), как представляющие угрозу международному миру и безопасности, может оказаться вехой в развитии международного права — и именно в таком качестве ее приветствовало движение за права человека. Тем не менее должно пройти немало лет, прежде чем она перестанет выглядеть как всего лишь одна из длинной серии резолюций, призванных добиться применения правовых норм, зафиксированных в Уставе ООН, к одному беспрецедентно нарушающему закон члену международного сообщества, порожденная замешательством в рядах коалиции, исполняющей решение ООН, перед лицом тревожного поворота, который неожиданно принял курдский вопрос78.

76Речь Генерального секретаря ООН на заседании Европейского парламента, 18 апреля 1991 г.

77Цитаты и цифры взяты из статьи в Sunday Times, 4 Aug. 1991, написанной одним из высших руководителей операции со стороны британского командования генерал-майором Робином Россом [Robin Ross], который, по всей видимости, рассматривал

еекак часть продолжающегося процесса по призванию к ответу диктатора, сумевшего, к несчастью, выжить.

78Этот сложный вопрос явился предметом тщательного рассмотрения Филипом Олстоном: Philip Alston “The Securuty Council and Human Rights: Lessons to be Learned from the Iraq-Kuwait Crisis and its Aftermath” in Australian Yearbook of International Law, 13 (1993), pp. 107—176.

500