Best_D_Voyna_i_pravo_posle_1945_g_2010

Глава 9. Применение, имплементация и обеспечение соблюдения

ление о позиции МККК и ознакомиться с честным анализом сильных и слабых сторон его «деловой этики», читателю лучше всего обратиться к различным работам Дэвида Форсайта13.

Самые известные альтернативные подходы, о которых идет речь, характерны для некоторых гуманитарных организаций, возникших во Франции, наиболее известными из которых являются Médecins sans Frontières («Врачи без границ») и Médecins du Monde («Врачи мира»). Неприятие ограничений, налагаемых на гуманитарную деятельность МККК вследствие собственного понимания требований, вытекающих из фундаментальных принципов независимости и нейтралитета, привело этих активистов-франкофонов к утверждению иного понимания требований основополагающих принципов прав человека. Они утверждают, что в число суверенных прав не входит право на то, чтобы препятствовать предоставлению гуманитарной помощи, в которой остро нуждаются; это подразумевается женевской частью МГП, а из принципов права в сфере прав человека это утверждение однозначно выводится. Продолжая эту цепочку аргументации, можно прийти к выводу, что если такая помощь срочно необходима, то лица, которые обладают желанием и средствами предоставить ее, имеют моральное право сделать это, не дожидаясь дозволения властей, — подобно тому как, например, «Врачи без границ» и их партнеры делали это в Афганистане для антикабульского и антирусского движения сопротивления, став по ходу дела одним из немногих источников свежей информации о том, что происходит на другой стороне конфликта. От утверждения морального права на вмешательство (le droit d’ingérence) теоретики этого движения пошли дальше, заявляя, что это не только право, которое могут реализовывать частные лица и организации, но обязанность (un devoir),

13Он самый эрудированный и опытный среди всех, кто пишет о МККК, занимая «внешнюю» позицию. Под этим я всего лишь имею в виду то, что американский политолог способен оценить деятельность МККК с той долей непредвзятости, которая, на мой взгляд, недоступна тому, кто является его штатным сотрудником или гражданином Швейцарии. См., например, заключение к его книге Humanitarian Politics, статью «Human Rights and ICRC» in Human Rights Quarterly, 12 (1990), 265—289, и написанную им главу в книге: Hazel Fox and Michael A. Meyer (eds.), Effecting Compliance (London, 1993), 83—103.

591

Часть III. Право и вооруженные конфликты после 1950 г.

которую должно открыто юридически признать международное сообщество.

Вопрос о том, насколько это хорошая идея, стал предметом многочисленных и интересных дискуссий14. Он привлек гораздо более серьезное внимание по сравнению с тем, которое мог бы привлечь всего лишь десять лет назад, поскольку сама идея гуманитарной интервенции в начале 1990-х годов довольно неожиданно приобрела вес и респектабельность в международных политических и юридических кругах. Этого давно добивались ее приверженцы, но никогда прежде она не была способна противостоять принципу суверенитета, с которым она, разумеется, была несовместима и в соответствии с которым вмешательство одного государства в дела другого, выглядевшее как гуманитарное (например, интервенция Индии в Восточном Пакистане в интересах жителей Бангладеш, или интервенция Танзании в Уганде для того, чтобы искоренить окончание правления свирепого Иди Амина), должно было получить официальное объяснение иного характера15. Действия Совета Безопасности ООН начиная с 1991 г. в отношении Ирака, Югославии и Сомали заставили еще раз поднять этот вопрос — и, пожалуй, в более содержательной форме.

Идея франкофонов кажется вполне соответствующей этому движению, стремящемуся сделать нечто позитивное для укрепления стандартов в области прав человека, находившихся до сих пор где-то на заднем плане, но нетерпеливое рвение выполнять их во что бы то ни стало может, несомненно, нанести вред принципам независимости и нейтральности, которые всегда были моральным ядром МГП. Природа большинства современных вооруженных конфликтов такова, что то, что провозглашается гуманитарной деятельностью в интересах одной стороны, участвующей в конфликте, будет восприниматься другой стороной как враждебная деятельность. Акти-

14Исчерпывающий обзор всей этой сферы содержится в статьях: Olivier Corten and Pierre Klein, “Droit d’ingérence ou obligation de réaction non-armée?”, in Revue belge de droit international, 23 (1990), 368—440; Olivier Corten and Pierre Klein, “Devoir d’ingérence ou droit de réaction armée?”, in Revue belge de droit international, 24 (1991), 46—131.

15Эти и другие примеры приводятся в главе, написанной Майклом Эйкхерстом [Michael Akehurst] в книге Hedley Bull (ed.),

Interventions in World Politics (Oxford, 1984), 95—118.

592

Глава 9. Применение, имплементация и обеспечение соблюдения

висты гуманитарных организаций, которые возражают, что так не должно быть, либо наивны, либо неискренни. Трудно понять, как в этом контексте оценивать «Врачей без границ»

иих последователей, если только не принять во внимание, что их возникновение связано с откровенно тенденциозной поддержкой их страной сепаратистов Биафры в Нигерии в конце 1960-х годов, с их тогдашним недовольством в отношении стремления МККК придерживаться нейтральной и беспристрастной линии и их последующей готовностью исходить из пристрастного подхода во всех тех случаях, когда подходы, основанные на беспристрастности, невозможны. Сложно не прийти к выводу о том, что, хотя практика МККК иногда и означает косвенным образом поддержку одной стороны больше, чем другой, «Врачи без границ» делают это чаще

иидут на это более охотно. Из-за этого сама возможность гуманитарной нейтральности и беспристрастности неизбежно начинает представляться более сомнительной, а носители ее отличительной эмблемы — в большей степени подвергаться опасности.

Помимо подобного непосредственного вреда этой самой известной сфере практической гуманитарной деятельности, дополнительный вред может быть причинен менее заметным сферам применения этих принципов имплементации МГП

итой цивилизованной задаче, которая стоит за ними, — подчинение ограничениям войны вообще. Нейтральность и беспристрастность очень важны и в других областях, помимо их отношения к деятельности МККК и связанного с ним всемирного движения. Не Красный Крест сделал эти принципы ключевыми — наоборот, их основополагающий характер побудил Красный Крест сделать их своими. Они представляют собой универсальные ценности и интересы, которые быстро приносятся в жертву с наступлением военного времени, но которые все же необходимы для «гуманизации» войны и подталкивания ее в лучшую, а не худшую сторону: к предпочтению мирных, а не конфликтных отношений между народами, к уважению равной неприкосновенности и достоинства всех людей без исключения и, пожалуй, самое главное — к уважению объективной истины. Многим людям, независимо от того, находятся ли они в условиях войны или нет, больно наблюдать за тем, как их собратья демонизируются или «дегуманизируются», лишаются статуса человека теми, кто воспринимает их

593

Часть III. Право и вооруженные конфликты после 1950 г.

как своих врагов. Независимый и непредвзятый разум воспринимает это как одно из самых позорных проявлений войны и как основную причину сбоев работы МГП, все с большим трудом поддающихся исправлению и противодействию. Другая важная причина, которая все же, наверное, легче поддается исправлению, — это туман лжи, слухов, мифов и недоразумений, который во время войны затемняет сознание людей, как гражданских, так и военных, и заставляет их делать такие вещи, которые они могли бы не делать, если бы были лучше информированы (с учетом того, что человеческая природа во время войны такова, какова она есть, и это самое позитивное, что можно сказать).

Здесь мы рассматриваем только один аспект гигантской проблемы. Как часто отмечалось, правда — всегда первая жертва войны. Главы государств и лица, занимающиеся формированием общественного мнения, могут находить достаточно трудным говорить правду и в мирное время. А когда они оказываются в условиях войны, трудности возрастают, и нельзя не признать, что предлоги и смягчающие обстоятельства для того, чтобы не говорить правду, становятся все убедительнее. Здесь существует обширная серая зона, в которой казуисты могут упражняться до бесконечности. Но им будет нелегко убедить приверженцев гуманитарного права присоединиться к ним. Ничто не может столь быстро подорвать соблюдение МГП, как ложные представления о том, что сделала другая сторона, и, необходимо добавить, о том, что сделала собственная сторона16.

16Например, практика британских и американских стратегических бомбардировок могла бы быть не такой интенсивной к концу Второй мировой войны, если бы британская и американская общественность (которая, в отличие от немецкой, могла как-то влиять на военную политику) была более точно проинформирована о происходящем. Ноубл Франкланд [Noble Frankland] бесстрашно поднимает этот вопрос и рассматривает такую возможность в своих лекциях 1963 г. в честь Лиза Ноулза [Lees Knowles Lwectures], опубликованных в 1965 г. под заголовком The Bombing Offensive against Germany: Outlines and Perspectives, 100. На деле каждое

общество, воевавшее в прошлом, может прийти к иному взгляду на свое поведение в будущей войне, если у него будет возможность прийти к честному взгляду на свое поведение в прошлой войне.

594

Глава 9. Применение, имплементация и обеспечение соблюдения

Рассмотрение этой важной проблемы лучше всего начать с разграничения прежде всего сфер и временных рамок, в пределах которых установление истины может способствовать имплементации и обеспечению санкциями исполнения МГП. На одном конце спектра возможностей находятся те случаи, когда быстрое разоблачение неправды способно предотвратить надвигающиеся ужасы; далее располагается обширная средняя зона, где раскрытие истины может послужить осуществлению долгосрочных перемен к лучшему; и на другом конце располагается «деловая» сфера, где могут собираться доказательства для предъявления обвинения в преступлении.

В первом случае правда обычно становится известной слишком поздно. Скорость и масштабы охвата современных СМИ позволяют гражданским массам присоединяться к вспышкам мстительной ярости сражающихся военных, которая легко овладевает ими в результате воздействия слухов, мифов

иманипуляторских лживых обвинений неприятеля в использовании грязных методов войны. Истории о том, как враг не берет пленных, надругается над телами убитых, стреляет пулями «дум-дум», применяет зазубренные штыки в рукопашном бою и т.д., кочуют с одной войны на другую и быстро провоцируют разговоры о необходимости таких же ответных действий. Невозможно не поверить, что подобные истории иногда оказываются правдой, но еще более невозможно не согласиться с тем, что чаще они являются ложью, и в этом случае наибольший шанс на то, что удастся остановить раскручивание жуткой спирали взаимного возмездия, дает быстрое

иубедительное опровержение со стороны независимой, беспристрастной и авторитетной организации. Независимая деятельность инициативных военных корреспондентов и журналистов — особых категорий гражданских лиц, над которыми МГП с надеждой простерло свою покровительствующую длань, может порой помочь восстановлению благоразумия, но, с другой стороны, можно легко представить себе такое стечение обстоятельств, когда их деятельность приведет к прямо противоположному результату17.

Более надежными источниками правдивой информации являются некоторые частные организации, ведущие монито-

17Эта заинтересованность МГП нашла отражение в ст. 4 (А, 4) Конвенции об обращении с военнопленными и в ст. 79 ДПI.

595

Часть III. Право и вооруженные конфликты после 1950 г.

ринг соблюдения прав человека, хотя бы в силу того, что провозглашаемые ими цели беспристрастны, а их мандат прозрачен. Эти организации настолько всеобъемлюще трактуют свою миссию, что занимаются своими расследованиями, находясь прямо в гуще развивающихся конфликтных ситуаций, а поскольку они скромны в своих запросах, а их представители легко перемещаются, то обычно они могут очень быстро действовать и доводить до сведения общественности свои выводы. Весьма полезной и, насколько я знаю, уникальной в этом отношении является работа, осуществляемая организацией Human Rights Watch, которая была основана в 1981 г., базируется в Нью-Йорке и Вашингтоне и объединяет под своей эгидой несколько комитетов, специализирующихся по разным регионам. Ее исполнительный директор Арье Найер [Aryeh Neier] в выпуске ее скромного журнала за 1990 г. описывает, как эта организация непредвзято «следит за нарушениями законов войны в международных военных конфликтах»: «Поскольку законы войны, — известные как международное гуманитарное право, — равноприменимы к обеим сторонам, [продолжает он] мы отслеживаем его нарушения как повстанцами, так и правительственными войсками. Мы сообщаем о случаях преднамеренных и неизбирательных нападений на гражданское население — бомбардировках, воздушных атаках, обстрелах, использовании наземных мин, мин-ловушек и тому подобных средств. Мы также сообщаем о случаях принудительной депортации, о применении голода в качестве средства ведения войны, о недопущение поставок медикаментов гражданскому населению в зонах военных действий, об использовании принудительного труда в вооруженных силах и в формированиях повстанцев, о жестоком обращении при призыве на военную службу и о нарушениях со стороны полувоенных подразделений»18.

Затем директор перечисляет конфликты, в которых проводилось наблюдение силами региональных комитетов: Сальвадор, Никарагуа и Перу, где действовал Americas Watch; Сомали, Судан, Либерия, Эфиопия и Мозамбик, где работал Africa Watch; Афганистан, Бирма, Камбоджа и Филиппины, где мониторинг осуществляли представители Asia Watch; районы, населенные курдами, в Турции и Ираке, где действовали

18 Human Rights Watch, 3 (Summer 1990).

596

Глава 9. Применение, имплементация и обеспечение соблюдения

Helsinki Watch и Middle East Watch соответственно. Он также упоминает, что последний совсем недавно выпустил доклад о «нарушениях законов войны в международном конфликте, который начался с вторжения Ирака в Кувейт», что явилось смелым шагом со стороны организации, которая раньше концентрировала свое внимание на внутренних конфликтах, и это можно счесть достойным сожаления, по крайней мере потому, что то, что она делала раньше (и делала очень хорошо), никто, кроме нее, не делал, тогда как международные войны никогда не страдали от недостатка внимания19.

Хорошими примерами того, чем занимаются комитеты Human Rights Watch и насколько быстро они могут действовать, являются три недавних доклада Americas Watch, заглавия которых говорят сами за себя: «Carnage Again: Preliminary Report on Violations of the Laws of War by Both Sides in the November 1989 Offensive in El Salvador» («Cнова массовые убийства: предварительный доклад о нарушениях законов войны обеими сторонами во время ноябрьского наступления 1989 г. в Сальвадоре») (размноженный и сброшюрованный, датирован 24 ноября 1989 г.); «Update on El Salvador: the Human Rights Crisis Continues in the Wake of the FMLN Offensive» («Последняя информация о положении в Сальвадоре: кризис в сфере прав человека продолжается в связи с наступлением ФНОФМ») (ditto, датирован 16 декабря 1989 г.) и не столь быстро появившийся, но необычайно содержательный, доклад «Violation of Fair Trial Guarantees by the FMLN’s Ad Hoc Courts» («Нарушение гарантий справедливого судебного разбирательства чрезвычайными судами ФНОФМ», датированный маем 1990 г. Вряд ли можно превзойти уровень беспристрастности, достигнутый в этих репор-

19Доклад этого комитета «Humanitarian Law Issues and the Persian Gulf Conflict», который в установленном порядке появился за подписью заместителя директора Кеннета Рота, хотя и замечательно беспристрастный, по своему тону, поставленной цели и методу ее достижения страдает определенным кабинетным легализмом и недостаточной осведомленностью о неотъемлемых характеристиках крупномасштабных современных войн. Он входил

вчисло тех докладов, которые обсуждались в 1991 г. на (ежегодном) заседании круглого стола по текущим проблемам МГП

вСан-Ремо. Я благодарен одному из его участников за то, что он поделился со мной информацией об этой встрече.

597

Часть III. Право и вооруженные конфликты после 1950 г.

тажах о положении дел в МГП — а именно к такому жанру можно отнести эти доклады Human Rights Watch, составляемые в ходе мониторинга.

Следует объяснить en passant, почему самая известная и наиболее часто упоминаемая организация в области защиты прав человека, Amnesty International (AI, Международная амнистия), до сих пор не занималась ничем сопоставимым по своей значимости. За долгие годы со времени ее основания в 1961 г. она почти не соприкасалась с МГП из-за своей исключительной концентрации на политически распознаваемых «узниках совести» и на своем публичном осуждении их угнетателей, которые, согласно критериям AI, могли быть обнаружены во внутреннем конфликте только на стороне государства20. В любом случае, AI держалась в стороне от МГП; наряду с International Commission of Jurists (Международной комиссией юристов) она отказалась участвовать в подготовке CDDH, проводившейся МККК в 1971—1973 гг.21 Однако появившееся позже более глубокое понимание ответственности «правозащитного сообщества» и продекларированное им стремление придавать огласке нарушения прав человека обеими сторонами внутренних конфликтов позволяют надеяться, что в перспективе доклады Amnesty International, которые публикуются исключительно оперативно, могут стать еще и достаточно беспристрастными, чтобы способствовать более тщательному соблюдению тех сфер МГП, которые привлекают ее внимание22.

В тех случаях, когда быстрота (с которой развиваются военные действия, а не публикуются сообщения СМИ) не имеет

20Статья Александра Кокберна (Alexander Cockburn, London Review of Books, 9 May 1991), хотя и носит полемический характер, демонстрирует, насколько небеспристрастными (в том смысле, который необходим для имплементации МГП) могут быть Amnesty International и подобные ей организации. Особо примечательным своей односторонностью был ее доклад о Колумбии, опубликованный сентября 1989 г., в других отношениях вполне содержательный.

21Jacque Freymond in B.G. Ramcharan (ed.) Human Rights: Thirty Years after the Universal Declaration (The Hague, 1979), 67—81 at 72—73.

22Дискуссия об ответственности правозащитного сообщества хорошо освещена в редакционном разделе журнала Human Rights International Reporter, 11/4 (1986), 3—6.

598

Глава 9. Применение, имплементация и обеспечение соблюдения

столь решающего значения, нейтральная и беспристрастная организация, пользующаяся доверием обеих сторон, такая, например, как МККК, могла бы, в принципе, устанавливать факты, касающиеся вызывающих споры обстоятельств, но, как показывает опыт, может оказаться так, что некоторые воюющие стороны менее всего хотели бы именно выявления фактов. МККК, действуя в этой сфере МГП, как и во многих других, должен постоянно следить за тем, чтобы не стать объектом манипуляции в политических и пропагандистских целях. Нацистская Германия, обычно заботившаяся о том, чтобы скрыть от глаз Женевы свои самые неприглядные действия (и в целом преуспевшая в этом), в 1943 г. поспешила без промедления пригласить МККК, чтобы тот обследовал останки польских офицеров в Катыни, в убийстве которых она обвиняла СССР. МККК не стал предпринимать никаких действий до получения согласия Москвы, которое, конечно, так и не было дано. Когда Северная Корея и Китай в начале 1952 г. обвинили объединенные силы ООН (читай США)

втом, что они ведут «бактериологическую войну», МККК дал согласие в ответ на просьбу США провести расследование, но Китай и Северная Корея отказались принять его. В течение многих лет Куба отказывалась простить МККК его готовность помочь в выполнении осторожного плана Генерального секретаря ООН по разрешению Карибского кризиса

воктябре 1962 г., не проконсультировавшись, как утверждал Фидель Кастро, прежде должным образом с Кубой. Таковы лишь некоторые из многочисленных примеров печального опыта, который научил МККК тому, что его репутация как независимой, нейтральной и беспристрастной организации, необходимая для его гуманитарных инициатив, не гарантирует его от потери курса в политических бурях и штормах, которые в случае его вовлечения в них могут нанести вред его гуманитарной миссии.

Гораздо больше шансов на то, что правда станет достоянием гласности, имеется в тех случаях, когда при ее установлении не проявляется суеты или когда ее просто невозможно установить в спешке, не говоря уже о тех случаях, когда сторона, желающая выявить правду, готова взять на себя риск поставить в неудобное положение ту сторону, в отношении которой устанавливается неудобная истина. МККК, как было сказано выше, обычно с неохотой раскрывает все, что ему из-

599

Часть III. Право и вооруженные конфликты после 1950 г.

вестно, и делается это не без веских оснований. И тем не менее он присоединился к проявившейся в 1980-х годах благотворной тенденции содействия имплементации и, при необходимости, принуждению к исполнению МГП (возможно, частично явившемуся результатом роста озабоченности совершенствованием МГП и соблюдением его норм, имевшего место

в1970-х годах), когда опубликовал свои основные принципы

вотношении того, насколько далеко он готов пойти «в случае нарушения МГП»23. Подтвердив, что он по-прежнему будет отдавать предпочтение конфиденциальности как характерному стилю осуществления своей деятельности, МККК заявил, что он «оставляет за собой право делать публичные заявления... при наличии следующих условий: нарушения значительны и неоднократно повторяются; предпринятые конфиденциальные шаги не смогли положить конец нарушениям; подобная публичность отвечает интересам лиц или групп, которые оказались затронуты или которым угрожает опасность; представители МККК видели эти нарушения собственными глазами, или же существование и масштабы нарушений были установлены на основе надежных и проверяемых источников.

Эти условия носят такой явно ограничительный характер, что не позволяют рассчитывать на сколько-нибудь значительные перемены в политике, проводимой МККК. Небольшое количество публичных заявлений о злоупотреблениях и нарушениях, которое сделал МККК после публикации этих основных положений, не таковы, чтобы дать основания предположить, что он окажется в первых рядах тех, кто занимается раскрытием правды и тем новым видом юридической деятельности, которая введена в ДПI под названием «установление фактов»24.

МККК активно содействовал созданию Международной комиссии по установлению фактов, которое было предусмотрено ст. 90 ДПI. Комиссия материализовалась в марте 1992 г. после того, как вхождение в нее Канады в ноябре 1990 г. довело количество государств, изъявивших желание участвовать в ее работе, до двадцати, т.е. необходимого мини-

23См.: IRRC 221 (Mar.—Apr. 1981), 81—83.

24Эти заявления, или самые важные из них, перечислены Дж. Эшли Роучем в прим. 11 к его статье: J. Ashley Roach, “The International Find-finding Commission”, IRRC (Mar.—Apr. 1991), 167—189.

600