Глава 11. Власть, бюрократия и общество в условиях реформ и контрреформ

259

Губернский

предводитель

дворянства

Губернское			Губернская
земское собрание			земская управа
	^-——'		_^—~—
Уездное			Уездная
земское собрание			земская управа

Губернское дворянское собрание

Уездный

предводитель

дворянства

Уездное дворянское собрание

Рис. 3. Схема функционирования земских органов самоуправления

Уездные земские собрания избирали из своей среды губернских гласных (от шести уездных гласных — одного губернского). Из них составлялись в каждом губернском городе губернские земские собра­ния, срок полномочий которых также ограничивался тремя годами. Так же как и уездные земские собрания, они собирались один раз в год (как правило, в декабре) под председательством губернского предводителя дворянства и имели предметом своего ведения общее руководство хозяйственными делами всей губернии. Для постоян­ного ведения этих дел губернское земское собрание избирало из своей среды губернскую земскую управу, представленную председате­лем и несколькими членами. Деятельность «земств» была подчине­на контролю со стороны губернаторов и министерства внутренних дел. В случае если возникали какие-либо недоразумения, земства могли обращаться с жалобами в Сенат.

В ходе земской реформы с 1864 по 1875 г. земства были вве­дены в 34 губерниях европейской части России, позже — еще в девяти губерниях, в том числе в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской. В итоге накануне Февральской революции 1917 г. земские учреждения действовали в 43 губерниях. Создавая земства, правительство стремилось сохранить в системе местного управления преобладающую роль дворянства, которое утратило в результате отмены крепостного права власть над крестьянами. Поэтому первоначально земства вводились в губерниях, где пре­обладало дворянское землевладение. В новых земских учреждени­ях дворяне составляли большинство по сравнению с гласными от других сословий. Так, на выборах в 1865—1867 гг. число гласных от дворян в уездных земских собраниях составило 41,64%, а в губернских — 74,16%.

260 Раздел IV. Эволюция государственной власти и управления в XIX - начале XX в.

Н есмотря на достаточно жесткий контроль со стороны госу­дарственной администрации, земские учреждения в рамках вве­ренных им дел обладали значительной самостоятельностью: сами выбирали свои руководящие органы, определяли направления деятельности, подбирали и обучали кадры. Они не только были всесословными, но и значительно расширили круг своих полно­мочий. В ведении земств находилось большинство местных дел: народное просвещение, здравоохранение, статистика, строитель­ство дорог, благотворительные учреждения, страховое дело, вете­ринарное дело, местные повинности, наем рекрутов и содержа­ние полицейских учреждений и др. По сути дела, земства долж­ны были обеспечивать те сферы общественной жизни, которым государственная бюрократия не уделяла необходимого внимания.

За полвека своего существования земствами был накоплен бога­тейший опыт деятельности в различных областях хозяйства — мест­ной промышленности, сельском хозяйстве, продовольственном, до­рожном, страховом и почтово-телеграфном деле, кооперации, ста­тистике, благотворительности, образовании и здравоохранении.

По мнению специалистов, жизнеспособность земств во мно­гом обеспечивалась их самофинансированием, опираясь на кото­рое земства смогли создать основу своего хозяйства. Огромное число дел, которые легли на плечи земских учреждений, требова­ло больших материальных средств. Поэтому земствам было пре­доставлено право облагать местное население сборами и повин­ностями на земские нужды, образовывать земские капиталы, приобретать имущества. Основную часть земского бюджета со­ставляли доходы от налогообложения недвижимого имущества в городах и уездах (удобных земель, лесов, жилых домов, завод­ских и торговых помещений и т. д.), промысловых свидетельств и патентов на заводы для производства различных напитков, ак­цизов на продажу спиртных напитков, трактирного промысла. Эта часть поступлений в земский бюджет носила название оклад­ных доходов. Другая часть земского бюджета, именуемая неоклад­ными доходами, состояла из доходов с недвижимого имущества самого земства и процентов с принадлежащих ему капиталов; до­ходов от земских промышленных предприятий; судебных пошлин и сборов с бумаг, взимаемых с гражданских дел; пошлин за пользование учреждениями и услугами земства (плата за лечение и обучение, мостовой и дорожный сборы и др.).

Показательно, что финансовая деятельность земств была дос­таточно прозрачной не только для государственного, но и для общественного контроля. Составленные губернскими и уездными земскими управами сметы расходов на очередной год до рас­смотрения их земскими собраниями рассылались гласным и пе­чатались в губернских ведомостях. Из числа гласных и специали­стов избирались особые комиссии для рассмотрения предложе-