Прошедшее нужно знать

не потому, что оно npouLio,

а потому, что, уходя,

не умело убрать своих

последствий.

В. О. Кчючевский

Вместо предисловия

Учебный курс «История государственного управления в Рос­сии» является одним из обязательных в цикле общепрофессио­нальных дисциплин Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования РФ по специальности «Государственное и муниципальное управление». Его основная цель — ввести студентов в сложный мир науки и искусства госу­дарственной политики и государственного управления, познако­мить будущих специалистов в этой сфере с основами теории и истории государственного управления в России, развить твор­ческое отношение к освоению исторического опыта, умение ис­пользовать его в современных условиях.

Изучение истории государственного управления в России представляется особенно актуальным на этапе становления новой российской государственности, формирования адекватных совре­менному уровню развития общества цивилизованных институтов государственного управления и местного самоуправления.

Управление обществом, происходящими в нем постоянными изменениями требует от государственной власти не только нали­чия политической воли, но и, главное, политического реализма. Важно знать, не только как управлять, но и чем управлять. Ины­ми словами, управление, а тем более эффективное управление об­щественными процессами, невозможно без знания самого общест­ва, без критического осмысления и учета исторических особенно­стей и условий его развития. Опыт модернизаций, реформ в России показал, к каким отрицательным последствиям может привести игнорирование этой очевидной истины Не следует за­бывать, что большинство проводимых в нашей стране реформ го­сударственного строя, ставивших целью сделать Россию либераль­но-европейским государством, заканчивались глубоким кризисом и даже крушением национальной государственности, а восстанов­ление последней происходило путем отказа от реформ, сопровож­далось усилением авторитарных тенденций в обществе.

Как свидетельствуют новейшие исследования, даже ограничен­ные по своему содержанию реформы второй половины XIX —

Вместо предисловия

I

начала XX в., не предусматривавшие каких-либо изменений в ха­рактере политического строя, весьма негативно повлияли на обще­ственную стабильность и дееспособность государства, вызвали ост­рейший кризис самоидентификации основных сословий российско­го общества — дворянства и крестьянства, не нашедших себя в посткрепостнической России.

Такое положение нельзя объяснить лишь отсутствием у пра­вящей элиты России последовательной стратегии реформ. Оче­видно, что в расчет должны быть приняты и другие факторы, в том числе общекультурного, цивилизационного порядка, свя­занные с национальной традицией, особенностями национальной истории и культуры. Видимо, для того чтобы проводить преобра­зования в стране с такими историческими особенностями, очень важно уметь разграничивать область политической мечты и об­ласть практически осуществимых мероприятий, знать и пони­мать, кто мы, откуда мы и, главное, куда идем.

Но именно здесь у нас пока что нет полной ясности. Как показали события последних лет, предметом разногласий и ост­рой борьбы в современном российском обществе являются не только и часто не столько вопросы текущей политики, сколько более серьезная проблема поиска Россией своей новой идентич­ности. По мере осознания обществом той очевидной истины, что механическое заимствование демократических лозунгов и моде­лей, взятых «напрокат» из опыта развития других стран, очень мало способствует уяснению собственных путей преобразования России, возрождаются традиционные идеи и споры, происходит новая встреча «западников» и «почвенников», сторонников и противников демократии.

По мнению ряда ученых, в идейно-политическом спектре со­временного российского общества отчетливо выделяются не­сколько влиятельных направлений и соответствующих им кон­цепций будущей России:

европейско -атлантическая, сторонники которой видят будущее страны в превращении ее в современное европейское государство и стремятся посредством демократизации, деидеологизации, дег-лобализации и демилитаризации связать Россию с Западом как равноправного партнера и «союзника»;

евразийская, представляющая собой модернизированную вер­сию «классического» евразийства (при этом выделяется умерен­ная, стремящаяся найти некий синтез между западной и восточ­ной ориентацией, и жесткая разновидность евразийства, активно не приемлющая демократию, плюрализм, рыночную экономику как ключевые элементы западной цивилизации и рассматриваю­щая современный мир как арену борьбы двух глобальных поли­тико-культурных сил: морских атлантиков, представленных анг-

Вместо предисловия

лосаксонскими странами, и континентальных «евразийцев», пред­ставленных Россией и романо-германскими государствами);

великорусско-имперская, защитники которой рассчитывают на основе сильной государственной власти вернуть России утрачен­ный статус мировой державы, ее специфическую «миссию» по отношению к другим народам.

Из всего сказанного можно сделать вывод о том, как непро­сто и подчас противоречиво развивается процесс вхождения Рос­сии в «семью современных цивилизованных государств», на­сколько важным является научное и непредвзятое осмысление вопросов, связанных с традициями российской государственно­сти, особенностями функционирования государственной власти в России, национальным менталитетом и политической куль­турой общества.

История не раз доказывала: любое пренебрежение власти в России к специфике национального менталитета и состоянию духа русского человека, равно как и некритическое, доктринер­ское отношение к западным идеям и институтам никогда ничем хорошим не заканчивалось. В лучшем случае они могли привес­ти к «псевдозападничеству», основанному на неверии националь­ной культуры в свои собственные силы, на отношении к Западу как чудодейственному и единственному источнику, откуда можно взять «готовый результат», в худшем — к утрате обществом собст­венной идеи, что уже не раз в нашей истории заставляло его, как заметил еще П. Я. Чаадаев, двигаться вперед по линии, не приводящей к цели.

Ретроспективный анализ политико-административного управ­ления России становится особенно необходимым, если учесть, что современное неустойчивое состояние российского общества, равно как и та «цивилизационная сумятица», которыми характе­ризуется общественно-политическая жизнь современной России, пока что рождают больше вопросов, чем ответов, неизбежно ве­дут к возникновению многих стереотипов и мифов, часто конъ­юнктурно используемых в политической полемике.

Одним из таких мифов, на наш взгляд, является миф о том,

Что практически на всех этапах развития для России было свой-

ственно наличие сильного государства. Во-первых, сразу отме­тим, что основная проблема русской истории, по нашему мнению, заключается как раз в отсутствии в России сильного государства. Вернее будет сказать, что у нас государство не стремилось быть сильным, оно старалось, чаще всего безуспешно, стать всеобъем­лющим. Попытка же всё подчинить — скорее признак не силы,

а слабости. Государство, стремящееся все охватить и все контро­лировать, не умеющее себя ограничить, не может быть сильным. Оно занимается больше самосохранением, нежели интересами развития общества. С этой точки зрения и большинство реформ,

I

Вместо предисловия

п роводимых в России, были, по справедливому замечанию одно­го из современных авторов, не столько попыткой удовлетворить потребности определенных социальных групп общества, сколько ответом на рост дезорганизации общества¹. Важнейшим факто­ром и единственно социально значимым субъектом политической системы в России была власть, а все крупнейшие события так или иначе связаны с переделами власти. Можно сказать, что ис­тория России — это история борьбы за власть и передел власти.

Следует согласиться с теми современными авторами, кто счи­тает, что и сегодня главную нашу проблему нужно искать не столько в отсутствии рыночного хозяйства и правового государ­ства, сколько в типе управления и политики, в управленческой культуре. Этот тип управления сложился исторически в условиях догоняющего, «мобилизационного» развития России. Его основ­ное содержание состоит в том, что власть реагирует на ситуацию не с точки зрения данной ситуации, а с точки зрения выжива­ния социальных институтов, мобилизует усилия не на поиск ра­циональных выходов из ситуации, а на создание и укрепление социальных структур.

В то же время совершенно неправильно придавать роли государ­ства в жизни российского общества сугубо отрицательное значение, сводить ее лишь к господству принуждающего начала, к власти государства над обществом, к сформировавшемуся, начиная с ре­форм Петра I, патерналистскому характеру властных отношений, с одной стороны, и стремлению населения быть под патронажем государства — с другой. В стране с тысячелетними государствен-ническими традициями, при таких географических особенностях, неустойчивости геополитического пространства и слабости ком­муникаций роль государства в организации и обустройстве обще­ства не могла не быть определяющей. Более того, именно госу­дарство и государственная власть как инструмент управления об­ществом смогли превратить Россию в одну из могущественных держав в мире, явились создателями уникальной цивилизации. В известном смысле именно пафос государственной власти в те­чение веков способствовал установлению символической общно­сти и целостности русского общества.

Конечно, и сама целостность общества, в обеспечении кото­рой, в сущности, и состоит главная функция большой политики, сегодня не должна трактоваться упрощенно в духе авторитарных и тоталитарных традиций русской истории. Не следует забывать, что за попытки с помощью только силы и страха обеспечить це­лостность социума как в дореволюционный, так и советский пе­риод (в одном случае на основе известной триады «Вера, царь,

С м.: Ахиезер Л. С. Россия: критика исторического опыта (социокультурный словарь). Т. III. M, 1991. С. 296.

о течество», в другом — «Коммунизм, партия, интернационал») Россия платила слишком дорогую цену, а достигнутая целост­ность общества оказывалась недолговечной.

Следует помнить, что одной из основополагающих идей в русской моральной традиции всегда была идея справедливости. С точки зрения отношения народа к власти это означало, что право властвовать должны получать не те, кто служит сильным, а те, кто защищает слабых. Являясь своеобразным ответом на конфликт между государством и народом, этот принцип имел в России мощную идеологическую базу, связанную с византий­ским влиянием (император — защитник православия и право­славных), и долгое время являлся основой большой политики го­сударства. До тех пор, пока народ верил в верховную власть как высшего арбитра и защитника слабых, и сохранялась устойчи­вость общества.

Проблемой отношения к государству и его роли в истории России не исчерпывается «мифотворчество» российского теорети­ческого и массового сознания. Не менее распространенным ми­фом нашей истории является миф об особом «русском пути» раз­вития, не имеющем якобы ничего общего с развитием других стран и изначально не приемлющем западные формы политики и культуры. Сразу заметим, что в этом распространенном заблу­ждении нет ничего нового. В нем легко угадывается, говоря сло­вами П. Б. Струве, «гордыня русского мессианизма», враждебная западному миру и его культуре, отрицающая те исторически соз­давшиеся основы общественного строя, на которых «покоилась жизнь культурного человечества»¹.

Никто не станет спорить, что Россия исторически и геополи­тически сформировалась как самостоятельная цивилизация со своими особыми чертами культуры и государственности. Ее осо­бенности были созданы историческим положением между Запа­дом и Востоком (неважно, называть ли ее «Евразией» или «про­межуточной цивилизацией») и развивались во взаимодействии и в противостоянии с Европой и с Азией.

Однако возникает вопрос: так уж неприменим к России «об­щий аршин», с легкой руки поэта ставший расхожим «доказа­тельством» нашей исторической «неизмеримости», «загадочности русской души»? Ибо если согласиться с мыслью об исключитель­ной «непохожести» России на все другие европейские страны и народы, не очень понятным становится наше постоянное стремление найти себя в отрицаемой нами Европе, а не в му­сульманском Востоке. И тогда более логичным окажется отнесе­ние России если не к западноевропейским, то по крайней мере к европейским странам. А извечную тягу русской мысли к евро-

С труве П. Б. Дневник политика // Россия и славянство. 1932. 21 мая.

8

п ейским ценностям и институтам, равно как и ностальгию мас­сового сознания по «нормальной» жизни, вековую борьбу России за признание ее «европейской державой» следует считать (и на это уже указывалось в литературе) тягой к восстановлению «ра­зорванного когда-то геополитическими противоречиями и вар­варскими нашествиями единства европейской культуры»¹.

Как отмечал в свое время в споре с «евразийца­ми» Г. В. Флоровский, географически не так уж трудно провести западные границы России, но вряд ли так легко и просто разде­лить Россию и Европу «в духовно-исторической динамике», в их принадлежности к единому «христианскому материку»². На это же обстоятельство указывал Д. С. Лихачев, считавший, что в прямом смысле слова Россия никогда не была Востоком. По мнению ученого, евразийская теория, основанная исключительно на географическом положении России, не находит своего под­тверждения ни в русской культуре, ни в русской литературе. В начале своего возникновения Русь была скорее «Скандовизан-тией», чем «Евразией» (Скандинавия привнесла в восточносла­вянское сообщество начала государственной организации, а Ви­зантия — духовность).

Если быть до конца точным, то более справедливым пред­ставляется мнение, что основу стабильности православно-славян­ской цивилизации составляли, с одной стороны, «ориентация на идею общеевропейского христианского дома» (как пример обыч­но приводят попытку Александра I создать содружество европей­ских христианских государств после разгрома Наполеона), с дру­гой стороны — «последовательное сохранение цивилизационной незападной идентичности, выразившееся в отторжении всех по­пыток вестернизации»³. Доказательством последнему является провал всех попыток ассимиляции западнорусских земель (в ча­стности, в Великом княжестве Литовском в XIV — XV вв.), равно как и сохранение основ православно-славянской цивилизации, несмотря на неоднократные попытки вестернизации России в период правления Петра I, Екатерины II, Александра I и, в известном смысле, в эпоху большевистской диктатуры, кото­рую сегодня можно уже рассматривать как один из ярких приме­ров «псевдозападничества».

Есть еще одно обстоятельство, на которое автор данного учебника не может не обратить внимания. Долгое время как

¹ Кантор В. Западничество как проблема «русского пути» // Россия и Запад: диалог или столкновение культур. М., 2000.

Флоровский Г. В. Евразийский соблазн // Современные записки. 1928. Кн. XXXIV. С. 335.

См.: Морозов С. А. Культура политического управления. Краснодар, 1999. С. 16.

в западной, так и в отечественной литературе господствовали (и во многом сохраняются сегодня) утверждения об изначальном отсутствии в России демократических традиций, якобы присущих только европейскому сознанию, о неспособности русского народа к гражданской самоорганизации. На этот счет есть серьезные возражения.

Во-первых, как уже не раз отмечалось научной общественно­стью, мягко говоря, некорректно оценивать опыт демократиче­ского развития незападных цивилизаций исключительно с пози­ций критериев западной политической науки. Не вдаваясь в под­робности этой сложной темы, заметим, что подобный подход не только вынуждает признать универсальность и конечность миро­вой цивилизации¹, но и неизЪежно ведет к мех'анйстиче'скКму

и монистическому пониманию самого Запада как монолитного целого, без учета его исторической динамики. У Запада всегда был свой Восток, как и у Востока есть свой Запад. Так же как рационализм нельзя считать исключительной принадлежностью западного сознания (он был присущ и конфуцианству, и буддиз­му), демократию и рынок неверно отождествлять только с запад­ным индивидуализмом. Исторический опыт свидетельствует, что все народы в самих себе черпают жизненные силы, конкурируя с другими в борьбе за самоидентификацию и выживание. И на­оборот, попытки механического заимствования чужих институтов и ценностей всегда приводят к отчуждению власти от народа. В этом смысле правильнее говорить о присущей каждому народу своей национальной модели демократии и рынка.

Во-вторых, и это главное, утверждения об отсутствии опыта демократических традиций в истории России могут быть опро­вергнуты историческими фактами. Более того, внимательный и непредвзятый анализ генезиса и развития российской государ­ственности и, в частности, анализ общественно-политического развития средневековой Руси IX—XIV вв., не только позволяет говорить о формировании в этот период в русских землях нацио­нальной модели демократии, но и свидетельствует о более высо­кой степени демократизации древнерусского общества по сравне­нию с западноевропейскими государствами того времени.

Известно, что задолго до объединения восточнославянских зе­мель в единое Киевское государство у славян уже довольно сильно была развита предгосударственная общинная и вечевая форма устройства общественной жизни, которую принято назы­вать «военной демократией» и которая по сути своей представля­ла первую соборную форму («ранний соборный нравственный идеал», по типологии А. С. Ахиезера) народоправства на Руси. Эта форма устройства общества строилась на широком развитии

' С\4.: Морозов С. А. Культура политического управления. Краснодар, 1999. С. 17.

10

в ечевых традиций, народных собраний, общинной демократии, особых отношениях между княжеской властью и населением, по­строенных на взаимных обязательствах и договоре.

И последнее. История государственного управления в России насчитывает более тысячи лет. Это история сложного продвиже­ния страны от авторитаризма к демократии, раскрывающая непре­рывный процесс совершенствования (реформирования) системы высших, центральных и местных органов власти и учреждений в целях более эффективного управления обширной территорией России, преодоления периодически возникающих кризисов. И од­новременно — это история, если перефразировать немецкого со­циолога М. Вебера, упущенных возможностей.

Сможет ли нынешняя власть в России остаться на высоте по­ложения и обеспечить стране и ее народу устойчивое развитие и процветание, покажет время. Пока что на этот счет нет пол­ной уверенности. Как показала политическая практика последне­го десятилетия, российский политический класс до сих пор не научился цивилизованным отношениям с обществом. Власть пре­держащие продолжают, как и прежде, видеть в обществе не сво­его потенциального и естественного партнера, а своего политиче­ского противника, покушающегося на «долю» власти, рассматри­вают общество лишь как объект воздействия и с недоверием относятся к любым общественным инициативам. Остается наде­яться, что сама жизнь научит власть строить свои отношения с обществом в режиме конструктивного диалога, а политическая элита престанет смотреть на власть как на самоцель и свою соб­ственность и примерять, образно говоря, государственный кос­тюм как свой личный. Что ни говори, но даже русские монархи, несмотря на все недостатки их правления, в большинстве своем не всегда стремились к абсолютизации власти ради нее самой, а использовали ее во имя Отечества, отстаивали приоритет идеи государственного блага (в этом, на наш взгляд, состоит величие Петра I).

Освещению и осмыслению этих непростых проблем и посвя­щен предлагаемый учебный курс, который читался автором на протяжении последних десяти лет в Государственном университе­те управления.

Автор учебника надеется, что данная работа внесет опреде­ленный вклад в развитие науки государственного строительства и управления, будет полезным подспорьем к уже существующим учебным изданиям по истории государственного управления в России, поможет студентам и слушателям — всем, кому не без­различна судьба России, разобраться во многих проблемах про­шлого и настоящего российской государственности, глубже ос­мыслить достижения и недостатки, позитивные и негативные уроки истории государственного управления в нашей стране.

Вместо предисловия 11

Х отелось бы выразить искреннюю благодарность и призна­тельность рецензентам доктору исторических наук, профессору А. А. Королеву (МоеГУ) и доктору исторических наук В. Н. Заха­рову (МГОУ), а также всем коллегам по кафедре государственно­го управления и политики Государственного университета управ­ления за помощь и полезные советы, способствующие заверше­нию и подготовке к изданию данного учебника.

ПРЕДМЕТ, ЗАДАЧИ И МЕТОДОЛОГИЯ УЧЕБНОГО КУРСА «ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ