В.5.3. Принципы федеративного государства. Развитие федеративных отношений

Современный мировой опыт доказывает, что федерализм является наиболее приемлемой фор­мой обустройства крупных государств, где много народов и различных территорий. Основными принципами федеративного устройства явля­ются:

• единое правовое пространство при верховенстве Конституции и законов Федерации;

• внутригосударственное самоопределение наро­дов и территорий на своих самобытных началах;

• разграничение пол­номочий и ответственности как способ организации власти по всей вертикали;

• относительная самостоятельность субъектов федерации;

• равноправие субъектов федерации;

• двухпалатный парламент;

• недели­мое право федерации как субъекта международного права, вступать в союзы с другими государствами;

• учет этнической и местной самобыт­ности;

• экономический, бюджетный федерализм — единое экономиче­ское пространство;

• обязанность федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации обеспечивать гарантии свободы и прав че­ловека, прав национальных меньшинств;

• сохранения целостности и единства Российского государства.

Равноправие субъектов Российской Федерации не означает их уни­фикации. Равноправия, при достаточно различных качественных харак­теристиках, важно достигать по базовым, а не по формальным принципам. Но чаще для установления различий и их столкновения политики используют формальные признаки. Отсюда и инсинуации по поводу не­равноправия субъектов федерации. Симметричность и асимметрич­ность в Российской Федерации — это не догма и тем более не предмет для споров, а лишь принцип целесообразности и эффективного управ­ления. Где-то, в каких-то вопросах, бесспорно, важна симметричность, а где-то она вредна или невозможна. Вообще-то говоря, если нет асиммет­рии, то мало оснований и для федерализма. Федерация достигает согла­сования различий при господстве общих, более значимых принципов.

Федерализм как теория и как практика, прежде всего, связан с теори­ей конституционализма (парламентаризм, представительская демокра­тия, разграничение полномочий и ответственности по вертикали), а также с определенным типом гражданского общества, где различные по характеристике местные сообщества, реализуя свои интересы, потреб­ности и даже идентичность, обретают общенациональные качества, ин­тересы и идентичность. Единство многообразия — наиболее жизнеспо­собная формула функционирования федеративной модели государства.

Основные типы и модели федерации определяются способом раз­граничения государственной власти по вертикали. В этом плане выде­ляются три типа современных федераций: договорная, централистская и кооперативная (возможна четвертая модель – конкурирующая, когда все строится на основе борьбы и сотрудничества субъектов Федерации). В первом варианте преобладает совместное регулирование предметов ведения и полномочий, во втором — все сто­роны жизни регулируются федеральным центром, а в третьем — осу­ществляется всестороннее сотрудничество федерации и субъектов. При этом говорят о субсидиарности, т. е. самоуправлении составных частей государства при их общем сотрудничестве. Все проблемы ре­шаются на уровне их закрепления, и вышестоящая власть вмешивает­ся только в случае, если нижестоящая власть выходит за рамки своих полномочий. Нам еще далеко до принципа субсидиарно­сти, но двигаться к нему необходимо.

Кроме того, следует учитывать, что в современной России переходного периода действуют три основ­ные тенденции в развитии российской государственности: унитаризм, конфедерализм и федерализм (отличие см. в ПРИЛОЖЕНИИ 3). Можно сказать, что у нас вчера был федерализм, тяготеющий к конфедерализму, а сейчас — федерализм, тяготеющий к унитаризму. В действительности важно приблизиться к конституционной, взвешенной модели федерализма. Централиза­ция и децентрализация — это не альтернативы развития федерализма, как некоторые полагают, а лишь два рычага управления в федератив­ном государстве, которые надо применять с учетом конкретных усло­вий функционирования государства. Их состояние зависит от внутренних и внешних факторов развития страны и управления государ­ством, типа политических режимов. Российский опыт в прошлом и в современных условиях свидетельствует о губительности для нашей страны унитаристских привычек и конфедералистских уклонов.

Федеративные отношения — это политико-правовые, социально-экономические и иные отношения различных уровней властей по вер­тикали, которые охватывают все сферы общественной и государствен­ной жизни, интересы местных сообществ и гражданина.

Российская Федерация исторически — это не только федерация территорий, но и федерация самобытных народов, хотя это в федеральном центре не очень любят подчеркивать. Недопустимо не любить свои народы, куль­туры, религии и строить государство на голой почве территорий. На первых этапах в нашей стране в большей степени принцип федерализ­ма использовался как раз для обустройства народов, национально-госу­дарственных образований в составе Российского государства. Может быть, это была другая крайность. Ясно, что в современных условиях не­обходимо отойти от диктата этнического и этнополитического компо­нента в российском федерализме, если это явление имеет место. Но при этом, не впадая в другую крайность: равнодушия к правам, националь­ному самосознанию и благополучию народов. Этнополитика поэтому должна стать важной составляющей частью федеративной политики. Важно понимать, что национал-сепаратизм и региональный сепаратизм проявляются в федеративном государстве, в том числе и как результат необустроенности народов и регионов в составе единого государства. Часть политической элиты пытается это использовать, чтобы получить неограниченную власть для реализации своих корыстных интересов под прикрытием этноподитических лозунгов.

Федерализм — достаточно сложная система государственного уст­ройства, которая позволяет гармонично, а не автоматически объединять интересы составных частей и целого в процессе длительных размышле­ний и поиска компромиссов. Духовно-политическое содержание фе­дерализма предполагает действовать по принципу: «максимум согла­сия — минимум принуждения», стремиться к солидарности, к единству, к общей судьбе и к общим ценностям, не отказываясь от своих местных, региональных, этнонациональных, общностных ценностей, во имя их реализации в сотрудничестве набольшем пространстве и с большими возможностями. Именно поэтому продвижение к демократии и ста­бильности для такой полиэтнической, территориально крупной и гео­графически разнообразной страны, как Россия, закономерно через про­движение к федерализму.

Управление процессом реформирования федеративных отноше­ний — важнейшая задача государственного строительства в России. К сожалению, при проведении реформ в России практически не придер­живаются принципов и критериев федерализма, не учитывается со­стояние федеративных отношений. В нынешних условиях достаточно соблазнителен и в то же время опасен переход к административному федерализму, в том числе и создание Федеральных округов для на­саждения, унификации или, более того, искусственных попыток ук­рупнения субъектов Федерации на их основе. Все должно идти эволю­ционным путем, созревать, чтобы человек стремился к созиданию и объединению, а не к разрушению вновь и вновь через поколение. Такие попытки, как показывает история, опасны для нашего государства. Фе­деральные округа, если их использовать как способ приближения влас­ти и возможностей Президента к регионам и местным сообществам и как линию «обратной связи», возможно, и принесут пользу. Историчес­кие традиции сформировали достаточно самостоятельные по своей со­циально-культурной значимости общности не только в виде республик Татарстан, Дагестан, Бурятия, Кабардино-Балкария, но краев и обла­стей, национальных округов, таких как Ярославская, Саратовская, Ря­занская, Оренбургская, Брянская, Ростовская и другие области, Крас­нодарский, Красноярский, Алтайский, Ставропольский, Приморский края, Чукотский, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский и другие авто­номные округа. Нецелесообразно разрушать устоявшиеся общности ради призрачных идей. Сама жизнь, потребности и самоощущение лю­дей, экономические и культурные моменты, а не установки сверху дол­жны обусловливать изменения. Следует также подчеркнуть особо важное значение для развития российского федерализма местного самоуправления. Перспективы российского федерализма в целом за­висят от перспектив демократии, местного самоуправления и право­вого государства, от уровня самосознания народов, от организации территорий и, конечно же, от состояния прав и свобод человека-граж­данина. Нельзя забывать, что федеративная модель государства стре­мится не только и не столько к согласию между федеральными орга­нами власти и органами власти субъектов федерации, хотя и это важно, но и между государством в целом и отдельными гражданами, которые в своей совокупности и составляют народ, регион.

Таким образом, Федерация — это не роспуск, не развал государства, как полагают некоторые, а создание единой и эф­фективной системы государственной власти на территории страны. Такая система должна обеспечивать гармоничное сочетание интере­сов и возможностей, как за счет составных частей, так и за счет целост­ности всего государства, на основе разумного разграничения полно­мочий и ответственности на всех уровнях функционирования власти. Универсальными качествами-индикаторами федерализма могут быть:

саморазвитие и самоорганизация местных сообществ и целых народов в составе единого государства при условии предоставления им прав автономии, способных обеспечивать свободное и самобытное развитие;

объединение солидарных возможностей;

реализация само­бытного потенциала каждого во всех сферах общественной и государ­ственной жизни при добровольном сотрудничестве;

самостоятельное функционирование субъектов Федерации и местных сообществ в пре­делах своих полномочий и тесное взаимодействие трех уровней пуб­личной власти: центральной — федеральной, региональной - субъек­тов Федерации и местного самоуправления;

обеспечение прав и свобод человека, равенство и равноправное представительство и учас­тие в жизни общества и государства всех национальностей;

развитие институтов и усовершенствование механизмов регулирования граж­данского общества;

реализация принципов демократии в государ­ственном устройстве народов и территорий.

В зависимости от процесса исторического развития государств, конкретно-исторических условий, характера политических режимов федеративная система может изменяться. Каждая страна выбирает ту форму государственного устройства, которая отражает особенности ее исторической и политической культуры. Федерализм как государственная политико-правовая и управленческая система указывает демократиче­ский путь и предоставляет демократические возможности для участия народа, гражданина, местных сообществ в построении государства на принципах сотрудничества и единства, для осознания каждым своей роли в достижении благополучия и безопасности государства.