94

2. Краткое изложение программного материала

Тема 1. Общие вопросы науки государственного и муниципального управления

1.1.Сущность и содержание государственного и муниципального управления

1.2. Развитие науки государственного управления

1.3. Предмет и методы государственного и муниципального управле­ния

1.4. Основные законы, закономерности и принципы го­сударственного и муниципального управления

1. Сущность и содержание государственного и муниципального управления

Для выявления сущности государственного и муниципального управления (ГМУ) необходимо вспомнить, что окружающий нас мир имеет три составляющие, определяемые формами движения материи: неживую природу, живую природу и человеческое общество.

Управление в неживой природе или технических системах (производственные процессы, механизмы и пр.) называют управлением вещами и его изучают в основном технические науки.

Управление в живой природе называют управлением биологическими системами, которое является объектом изучения естественных наук.

Управление как воздействие на людей, их группы, коллективы, классы относят к социальному управлению и оно изучается общественными (социальными) науками.

Социальное управление: в узком значении – это процесс воздействия на коллективы людей для достижения поставленных целей;

в широком смысле - это сфера деятельности людей или определенный вид человеческой деятельности.

Управленческий труд возникает всегда, как только процесс производства приобретает общественный характер (по Марксу).

Объективная необходимость управленческого труда порождает особую группу работников – управляющих (управленцев). При этом в сферу деятельности по социальному управлению кроме управленческих работников входят научные работники этой области, а также преподаватели, готовящие управленческие кадры.

Сущность социального управления заключается в целенаправленном, организующем воздействии на коллективы людей для обеспечения материальных и духовных условий их жизнедеятельности.

Социальное управление разделяется соответственно сферам общественной жизни на: управление социально-политической сферой или управление государством; управление экономикой (производством); управление сферой духовной жизни; управление семейно-бытовой сферой.

В государствоведении управление рассматривается на трех уровнях управления:

1. Управление делами общества, которое осуществляется посредством социального управления. Субъект последнего – политическая система общества, включающая государство, политические и общественные организации, объединения граждан;

2. Управление делами государства, которое включает:

   • непосредственно осуществление государственной власти (субъект – законодательные органы государственной власти);

   • государственное управление (субъект – исполнительные органы государственной власти);

   • правосудие и прокурорский надзор (субъекты – органы суда и прокуратуры):

3. Непосредственно государственное управление, понимаемое как деятельность государственных органов исполнительной власти – органов государственного управления.

Следует отметить, что термин «орган государственного управления» до принятия Конституции Российской Федера­ции в 1993 году применялся наряду с термином «орган ис­полнительной власти». Так, в заголовке статьи первой Зако­на Российской Федерации «О Совете Министров — Прави­тельстве Российской Федерации» указывается, что «Совет Министров Российской Федерации — высший орган государ­ственного управления Российской Федерации». Далее в тек­сте этой статьи говорится, что «Совет Министров —Прави­тельство Российской Федерации является органом исполни­тельной власти Российской Федерации».

Рассматривая вопрос о соотношении категорий исполни­тельной власти и государственного управления, необходимо учитывать, что первая в значительной степени является по­литико-правовой, а вторая — организационно-правовой. Не­смотря на то, что в Конституции Российской Федерации не упоминается о государственном управлении, оно является реальностью, без которой невозможно функционирование государственно-властного механизма.

Все это позволяет сде­лать вывод: государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого прак­тически реализуется исполнительная власть.

Несмотря на широкое распространение термина «государственное управление», единого определения содержания данного термина нет.

Одни авторы под государственным управлением понима­ют практическое, организующее и регулирующее воздейст­вие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу. Другие — как деятель­ность всего государственного аппарата по регулированию об­щественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами. Третьи — как практическую организующую деятельность государства на основе и во ис­полнение законов, состоящую в осуществлении исполнитель­но-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления. Четвертые — как организующую, исполнительно-распорядительную деятель­ность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практиче­ском выполнении функций государства. (Атаманчук Г.В., Курашвили Б.Н., Манохин В.М., Васильев П.Т.)

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с пунктом 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации, образуют единую систему исполнительной вла­сти в Российской Федерации. Однако эта единая система ис­полнительной власти включает лишь те органы субъектов Рос­сийской Федерации, которые наделены полномочиями по предме­там совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, согласно пункту 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации, субъекты Россий­ской Федерации осуществляют собственное правовое регу­лирование, включая, принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Кроме того, пункт I статьи 77 Конституции Российской Федерации дает право субъектам Российской Федерации са­мостоятельно устанавливать систему органов государствен­ной власти. Поэтому в субъектах Российской Федерации мо­гут образоваться органы государственной исполнительной власти, не входящие в единую систему исполнительной вла­сти Российской Федерации, что характеризует ограничен­ность вышеуказанной единой системы органов государствен­ного управления.

Муниципальное управление осуществляется исполни­тельными органами местного самоуправления. Органы мест­ного самоуправления, согласно пункту 5 статьи 14 федерального закона «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации», не входят в сис­тему органов государственной власти. Осуществление мест­ного самоуправления органами государственной власти и го­сударственными должностными лицами не допускаются.

Для реализации функций исполнительной власти феде­ральные органы исполнительной власти, органы исполни­тельной власти субъектов федерации и местного самоуправ­ления осуществляют распорядительные функции, для чего они наделяются законодательством правом издания (приня­тия) правовых актов в пределах своей компетенции.

Таким образом, органы исполнительной власти - органы государственного и муниципального управления по характе­ру деятельности являются исполнительно-распорядитель­ными.

Ранее приведенные определения государственного управ­ления не вызывают возражений. Однако они носят общий характер и не являются конструктивными, т. е. не содержат идей, указывающих на то, как следует строить и совершен­ствовать государственное управление.

Наиболее конструктивным определением понятия управ­ления является его определение, которое дается, в киберне­тике как перевод системы в заданное состояние.

В соответствии с вышеизложенным под государственным или муниципальным управлением понимается деятельность государственного или муниципального исполнительно-рас­порядительного органа по воздействию на объект управле­ния для его перевода в состояние, необходимое для дости­жения цели соответствующего территориального образова­ния, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законода­тельной (представительной) власти.