- •2. Краткое изложение программного материала
- •Тема 1. Общие вопросы науки государственного и муниципального управления
- •Сущность и содержание государственного и муниципального управления
- •В. 1.2. Развитие науки государственного управления
- •В.1.3. Предмет и методы государственного и муниципального управления
- •В. 1.4. Основные законы, закономерности и принципы государственного и муниципального управления
- •Рассмотрим их содержание.
- •Тема 2. Функции государственного и муниципального управления
- •2.1. Сущность и классификация функций управления.
- •2.2. Соотносительность функций государственного управления с функциями государства.
- •2.3. Правовое содержание функций органов государственного и муниципального управления. В. 2. 1. Сущность и классификация функций управления
- •В. 2.2. Соотносительность функций государственного управления с функциями государства
- •В. 2.3. Правовое содержание функций органов государственного и муниципального управления
- •Тема 3. Президент в системе государственной власти и управления в России
- •3.5. Совет Безопасности рф
- •В. 3.2. Статус Президента рф и его полномочия1
- •В. 3.4. Институт Полномочного представителя Президента рф в федеральном округе
- •В. 3.5. Совет Безопасности рф
- •Тема 4. Законодательные и исполнительные основы государственной власти в России
- •В. 4.3. Реформа федеральных органов исполнительной власти 2004 г.
- •В. 4.1. Федеральное Собрание - парламент в системе органов государственной власти
- •Основные принципы избрания Государственной Думы фс рф3:
- •Порядок формирования Совета Федерации фс рф4.
- •В. 4.2. Статус, состав, полномочия Правительства рф и основные функции федеральных органов исполнительной власти в целом
- •В. 4.3. Реформа федеральных органов исполнительной власти 2004 г.
- •Раскроем функции каждого из видов федеральных органов исполнительной власти. Федеральные министерства.
- •Федеральные службы.
- •Федеральные агентства.
- •В. 4.4. Структура федеральных органов исполнительной власти (с 2004 г.)5
- •В. 4.5. Основы судебной системы рф
- •1. Органы конституционной юстиции:
- •В.5.2. Российская Федерация: конституционно-правовые основы
- •В.5.3. Принципы федеративного государства. Развитие федеративных отношений
- •В. 5.4. Проблемы и тенденции развития российского федерализма, его реформирование
- •В. 5.6. Характеристика практики федеративного устройства России
- •Российская Федерация состоит из 83 субъектов Федерации (2008 год):
- •Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами
- •2. Сфера совместного ведения Федерации и субъектов рф.
- •Основные понятия и категории, которые применяются в федералогии
- •Приложение 2 Основные понятия, которые используются при разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти рф и органами государственной власти субъектов рф
- •Тема 6. Основы государственного управления на уровне субъекта Федерации
- •В. 6.2. Система и принципы организации власти в субъектах рф
- •В.6.1. Субъект Федерации: правовой статус и полномочия
- •В. 6.2. Система и принципы организации власти в субъектах рф
- •В. 6.3. Законодательный (представительный) орган субъекта рф
- •В. 6.4. Система и структура органов исполнительной власти субъекта рф
- •В. 6. 5. Основы статуса высшего должностного лица субъекта рф
- •2) Военная служба;
- •3) Правоохранительная служба.
- •В. 7. 2. Основы государственной гражданской, военной и правоохранительной службы
- •В. 7.3. Принципы государственной гражданской службы.
- •В. 7.4. Права и обязанности гражданского служащего
- •В. 7. 5. Ограничения и запреты, связанные с гражданской службой. Проблема конфликта интересов и пути ее решения
- •В. 7. 6. Требования к служебному поведению гражданских служащих и прохождению гражданской службы
- •В. 8.2. Новое административно-территориальное устройство (ату) России
- •Городское поселение это:
- •В. 8.3. Основные принципы организации местного самоуправления в рф
- •11) Иные формы.
- •В.8.4. Понятие и принципы муниципальной службы. Статус муниципального служащего
В. 1.2. Развитие науки государственного управления
Возникновение науки государственного управления восходит к Древнему Китаю, древнеиндийской культуре, античным временам. Активное становление науки государственного управления в Европе началось в 17 веке, но первой серьезной работой, созданной на собственной концептуальной основе, стали «Очерки об администрации» (1845 г.) Александра Франсуа Вивьена, имевшей практические результаты. Эта работа послужила основой для создания во Франции специализированных министерств, разработки закона о государственных служащих и процедуры их набора, проведения деконцентрации аппарата. По предложению Вивьена была создана Школа администрации.
В конце XIX и в начале XX в. период господства, по выражению Ф. Энгельса, юридического мировоззрения, когда государство выполняло преимущественно охранительные функции, изучение проблем государственного управления осуществлялось в пределах зародившейся науки административного права. Одновременно с этим в ряде развитых стран формировалась наука государственного управления.
Административное право рассматривалось как совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи с деятельностью органов государственного управления, а также осуществлением другими государственными органами управленческой деятельности внутриорганизационного характера.
В государствах со сложившейся наукой административного права возникала тенденция расширения ее предмета с включением в него проблем государственного управления.
В качестве таких государств могут рассматриваться Германия и Италия, где наука административного права сближается с наукой о государственном управлении и обогащается ею, однако продолжает развиваться на собственной основе. В тех же странах, где получила развитие наука государственного управления, наблюдалась обратная картина. Например, в США наука административного права рассматривалась в широком плане, включая в изучение проблемы организационной структуры государственной администрации. С возникновением в США науки государственного управления проблемы организационной структуры администрации отошли к ней. Существующая в США наука административного права ограничивается исследованием вопросов правового регулирования в области государственного управления.
Основоположником американской науки государственного управления (public administration) считают Вудро Вильсона (1856—1924), ставшего впоследствии президентом США. В статье «Наука государственного управления» Вильсон доказывал необходимость изучения правительственных учреждений США как аппарата управления независимо от политики. При этом он предлагал методы проведения таких исследований. Наличие огромных материальных средств позволило создать во всех ведущих университетах США школ государственного управления, которые обеспечивали решения трех основных задач: подготовку государственных служащих, повышение их квалификации и проведение научных исследований в сфере государственного управления. Это способствовало быстрому развитию науки государственного управления. Главным стимулом ее развития явилась необходимость совершенствования государственного управления в условиях самоуправления местных сообществ — городов и графств.
Значительное место в работах американских авторов по государственному управлению отводится изучению конкретных ситуаций в управлении (метод «кейс стади»), в которых большое внимание уделяется социологической и психологической мотивации.
Метод «кейс стади» издавна применялся в США в сфере права и частного предпринимательства (деловые игры). С 1944 г. этот метод широко стал использоваться в школах государственного управления ведущих университетов страны. При таком изучении в качестве объекта берутся отдельные события, например, подготовка нормативного акта или рассмотрение обращения гражданина. В процессе изучения и анализа события определяются различные варианты решений, выявляются общие тенденции.
Метод «кейс стади» нашел широкое распространение в других странах. Например, во Франции он применяется для обучения государственных служащих в Национальной административной школе и других учебных заведениях, а также для повышения квалификации и переподготовки государственных служащих в центральной службе организации и метода, Техническом институте государственной администрации.
В 1937 г. в США Лютер Гулик, Урвик и другие авторы выпустили труд «Сборник докладов по проблемам науки государственного управления». Основной идеей этой работы явилось применение Р.О.S.D.CO.R.B. как схемы построения любой администрации Эта аббревиатура расшифровывается следующим образом:
«Р»-Planning -означает общее представление о целях управления и среднесрочное планирование, осуществляемое администрацией.
«0»-Organizing-организация нижестоящих подразделений в администрации
«S» - Staffing -организация штабов в различных управленческих службах, являющимся определенным способом передачи команд.
«D» - Directing - процедура принятия решений, как в федеральных, так и в местных звеньях администрации.
«СО» - Coordinating - изучение взаимодействий внутри административных единиц и между административными единицами одного уровня
«R» - Reporting - информирование управляемых и подчиненных.
«В»-Budgeting - финансирование и оценка стоимости управленческих решений.
В результате этих исследований в США, а затем в Англии были созданы службы «С — М» (организации и метода). Такие службы сейчас существуют также почти во всех министерствах Франции. Целью этих служб является постоянное изучение возможностей совершенствования аппарата государственного управления.
Декретами о деконцентрации управления от 14 марта 1964 г. эти методы распространены на префектуры регионов и департаментов Франции. Возглавляет эту работу созданная при министерстве финансов центральная служба организации и метода (УСОМ).
После Второй мировой войны по предложению министра обороны США Макнамары в государственное управление США внедрена система Р.Р.В. (планирование, программирование, составление бюджета)
Во Франции эта система применяется над названием R.С.В. (рационализация бюджетных альтернатив). Она применяется с использованием системного анализа, предусматривающего полное и точное определение поставленных целей (точность обеспечивается использованием ЭВМ) и оценку усредненной стоимости каждой операции. На основе этих методов удается получение ясного представления о вариантах решений, выбор которых осуществляют политические органы.
В Англии исследование проблем государственного управления осуществляется наукой административного права, которая не имеет обособленной системы норм. Ее предмет «тесно соприкасается с внеправовым явлением, изучаемой политической наукой, т. е. с управлением». При этом административное право не отличается по своему содержанию от конституционного. Они имеют общие источники и регулируют осуществление функций государственной власти. И конституционное право, и административное право является частью публичного права. Они различаются тем, что конституционное право имеет дело с организацией и функциями государственной власти в статике, административное право—в динамике.
Особенностью английского государственного управления является создание новых форм органов управления — публичных корпораций. Они представляют собой нечто среднее между национализированным и частным предприятием, осуществляют руководство предприятиями, имеющими общенациональное значение. Основу деятельности публичных корпораций может составлять коммерческое предпринимательство, например, для руководства газовой и электрической промышленностью.
Наиболее характерными чертами публичных корпораций являются, во-первых, наличие индивидуальной корпоративной правосубъективности, представленной ей статусом или по патенту, во-вторых, наличие круга обязанностей управленческого характера, закрепленных в учредительном статусе или патенте; в-третьих, обладание независимостью от центрального правительства и способностью действовать от своего имени.
На английские исследования в сфере государственного управления значительное влияние, так же как и на исследование в этой сфере в других странах, оказывает североамериканская наука государственного управления. В основном это влияние осуществляется посредством использования науки предпринимательского менеджмента в государственном управлении, представленных различными школами американского менеджмента: классической (Ф У. Тейлор, А. Файоль, Г. Эмерсон, Л. Гьюлик, Л. Урвик, М. В. Вебер, Т. Форд), «Человеческих отношений» - (Э. Мейо, Д. Макгрегор), эмпирической (П. Дракер, Л. Ньюмен, Т. Саймон и др.), «Новой» школы (Р. Акофф, Л. Бертаманфи, С. Бир и др.).
Исследования в сфере государственного управления в Скандинавских странах характеризуются спецификой своеобразной системы контроля за деятельностью администрации «омбудсмен» (или «человек по рассмотрению жалоб»). Например, в Швеции с 1809 г. существует инспекторский орган парламентского омбудсмена, включающий четырех парламентских омбудсменов. Один из них считается главным. Избираются они на четырехлетний срок. Омбудсмены следят за действиями должностных лиц всех уровней, расследуя и пресекая злоупотребления властью и нарушения закона.
Омбудсмены, назначаемые правительством, следят за соблюдением норм торговли и прав потребителей, за осуществлением закона о равноправии мужчин и женщин, соблюдением этнических норм органами прессы. При нарушении прав любой гражданин может обратиться с письменной жалобой к парламентскому омбудсмену.
В России до 1917 г. существовала школа административного права, в границах которой исследовались проблемы государственного управления
Земская реформа в России XIX в. инициировала разработку вопросов государственного управления, которым посвящены работы Андриевского И. Е. «О наместниках, воеводах и губернаторах», Лохвицкого А. В. «Губерния, ее земские и правительственные учреждения» (1864), Васильчикова А. И. «О самоуправлении» (1870- 1871), Алексеева А С. «Начала современного правового государства и русский административный строй» (1905), Грибовского В. М. «Государственное устройство и управление Российской империи» (1912), Елистратова А. И. «Основные начала административного права» (1914) .
Вышедшие в предреволюционные годы труды А. А. Богданова (1873-1928) «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-1917) предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем. «Мой исходный пункт,— писал А. А. Богданов,— заключается в том, что структурные отношения могут быть обобщены до такой степени формальной чистоты схем, как в математике отношения величин, и на такой основе организационные задачи могут решаться способами, аналогичными математическим». Эти идеи в то время большинством не были поняты и не получали широкого распространения.
После окончания гражданской войны руководством страны была поставлена задача перестройки государственного аппарата на научной основе. В связи с тем, что дореволюционная наука административного права не могла обеспечить этот процесс необходимыми научными знаниями, возникла потребность в развитии науки управления. Ее формирование осуществлялось в рамках движения научной организации труда и управления, сформировавшегося на основе работ зарубежных специалистов по управлению: Тейлора, Файоля, Черча, Эмерсона, Форда и других. Для широкого изучения и внедрения научной организации труда и управления был создан целый ряд научно-исследовательских организаций.
Исследования в области наук управления и административного права были прерваны в середине 30-х годов. Исследования по административному праву были возобновлены после первого Всесоюзного совещания по вопросам науки Советского государства и права в июле 1938 г.
Поскольку возрождения науки управления не состоялось, исследование проблем государственного управления перешло к науке административного права. В течение более 20 лет наука административного права исследовала проблемы государственного управления.
В начале 60-х годов в нашей стране возобновились исследования проблем управления, но уже на новой основе. Условно можно выделить три направления, по которым развивались исследования вопросов управления: 1) общая теория социального управления; 2) государственное управление; 3) управление производством.
Относительно сформировавшимся можно считать только третье из перечисленных направлений, по которому читается специальный курс в высших учебных заведениях, издан целый ряд учебников и имеется обширная литература.
Социальное управление представлено неоднородными работами: общефилософского характера, в основном посвященными государственному управлению, и управлению делами общества.
Второе направление исследования проблем управления — государственное управление, представлено в основном работами, выполненными юристами, которые занимались проблемами государственного управления в смежных государствоведческих областях науки: теории государства и права, государственного и административного права. С одной стороны, это дало им определенную подготовку в осуществлении исследования проблем государственного управления; с другой стороны, не позволяло вырваться из рамок категорий и методов юридической науки. Несмотря на углубление управленческой тематики и расширение неюридической проблематики в целом исследование проблем государственного управления «по общему правилу не отрывалось от традиционной почвы юридико-государствоведческих исследований».
Наряду с рассмотрением общих проблем теории государственного управления (предмета, метода, принципов) широко исследовались частные вопросы ее проблематики: функции управления, организационная структура управления, аппарат управления; организация управления и т. п.
Исторически сложившийся подход к государственному управлению с юридических позиций не обеспечивал эффективного развития теории и практики государственного управления. Как отмечалось юристами «недостаточность юридического подхода к исследованию проблем государственного управления стала особенно отчетливо обнаруживаться во всех странах в послевоенные годы.»
В начале 60-х годов было высказано мнение, что наука государственного управления должна быть комплексной, охватывающей как государственно-правовые, так и социально-экономические, психологические, технико-организационные и естественнонаучные аспекты управления. Этот подход встретил в литературе возражения, в виду того, что в науку управления включились разнородные знания, лишавшие ее предмет необходимого единства.
Были предприняты попытки формирования теории государственного управления как преимущественно социологической науки, что встретило со стороны некоторых государствоведов определенные возражения, связанные с опасностью превращения ее в эклектическую комплексную науку.