В.5.2. Российская Федерация: конституционно-правовые основы

Понятие «федеративная модель государства» — это апробирован­ная на практике, демократическая по сути и перспективная система ста­новления и функционирования государственной власти и общества. Тут, как говорит Л. И. Карапетян, единственной «моделью федерализ­ма является федерализм, и в этой связи можно говорить лишь об осо­бенностях федераций, но никак не о моделях федерализма». Говоря о модели федерализма, мы имеем в виду многообразие проявления федеративных систем эффективного осуществления власти и управления в интересах трех составляющих: конкретного человека, местных сообществ и всего государства. Никто не утверждает, что федеративная модель является идеальной для Рос­сии, но она может обеспечить согласование различных интересов и внутреннюю целостность, стабильность и согласие всех составных час­тей общества, государства.

Главный вопрос федерализма — это кон­ституционное разграничение предметов ведения, полномочий и ответ­ственности между уровнями властей по вертикали. В Конституции Российской Федерации заложена классическая модель федеративного устройства, что предполагает федерализацию всех сфер власти и управ­ления в стране. Говоря о федеративной модели государства, «можно без преувеличения сказать: "государственная общность" и "государственное многообразие" стали двумя доминантами мирового развития». Это важно для такой крупной, многонациональной страны, как Россия.

Главная задача федеративной модели государственности. Рос­сийская Федерация состоит из субъектов, государственных образований, но вместе с тем сама является главным, определяющим субъек­том государственного суверенитета и выступает единственной госу­дарственной формой реализации волеизъявления многонационально­го народа страны. Но это не означает диктат суверенитета государства над его частями, государственными образованиями. Федеративная модель предполагает постоянный диалог между федеральным цент­ром и субъектами федерации, их сотрудничество, кооперацию усилий и возможностей. Главная задача федеративного государства заключа­ется, с одной стороны, в сохранении своего суверенитета с ориентаци­ей на то, что многонациональный народ в целом — единственный и естественный источник государственности, а с другой — в необходи­мости учета и возможности реализации самобытного многообразия. Эффективное осуществление власти, целостность и управляемость всей территорией — признак суверенитета любого государства, в том числе и федеративного. Признаки федерализма всегда в той или иной степени имели место в российской го­сударственности. Конституционно-федеративный принцип был зало­жен и в основу российской государственности в советский период. Все необходимые атрибуты федерализма формально в Советском Союзе были, но при диктатуре одной партии, одной идеологии, при отсут­ствии демократических институтов власти и без развитой системы местного самоуправления федерализм, как показала практика, невоз­можен.

Современный этап российского федерализма начинается с подписания Федеративного договора и последующего утверждения главы «Федеративное устройство» в Конституции Российской Феде­рации. До сих пор часто возникают споры о природе российского фе­дерализма. Некоторые из-за Федеративного договора, а в последующем и из-за двусторонних договоров, склонны называть ее договорной. Но надо подчеркнуть, что все эти годы, несмотря на договорную прак­тику, сохранялся конституционный характер федеративного устрой­ства России, ибо все делалось на базе действующей Конституции. И все иное было нарушением Конституции, т. е. незаконно. Это важно подчеркнуть, ибо любой другой вариант для России неприемлем. Это будет уже конфедерализм, а он нежизнеспосо­бен в наших условиях. Федерализм является важной формой струк­турного обеспечения легитимности государственной власти для мно­гонациональной страны в смысле своей приближенности к потребностям местных сообществ, народов и регионов. Это демокра­тическая форма государственного устройства, где составные части го­сударства достигают согласия, «все равны» (Платон) и все «участвуют в управлении государственными делами» (Аристотель) для «об­щего блага всех» (Ж.-Ж. Руссо). Таковы базовые характеристики фе­деративного устройства государства.

Система государственной власти в Российской Федерации форми­руется на общих принципах демократии и федерализма, которые запи­саны в действующей Конституции. Россия в формировании вертикали государственной власти мучительно проходит путь от привычного уни­таризма к федерализму; от диктата господства централизованной бю­рократии — к самостоятельности местных сообществ. При этом ясно, что четкое разделение властей по вертикали призвано повышать эффек­тивность их функционирования. Попытка перехода к демократии фе­дерализма в первые годы постсоветской смуты, по мнению многих, уг­рожала развалом страны, хотя, если бы не был применен принцип федерализма, вполне возможно, Россия действительно развалилась бы. В результате виновной оказывается идея федерализма, хотя федера­лизм, может быть, спас нас от еще больших трагедий. Основательному структурному анализу проблем федерализма мешает противоречивость развития общества и государства, которые за последние десять лет на­ходились неоднократно на грани гражданских, политических и иных конфликтов, расшатывающих основы и целостность государства. Не­смотря на все это, в целом нам удалось сформировать органы власти субъектов Федерации, исходя из базовых установок Конституции.

Субъекты Федерации в системе государственной власти. Россий­ская Федерация состоит из 83 субъектов Федерации (2008 год)⁶. Есть несколько типов субъектов: республики, края, области, автономные округа и го­рода федерального значения. Согласно Конституции все они равно­правны. По форме же субъекты Федерации различаются по целому ряду признаков: отдаленности от федерального центра; уровню разви­тия экономики и ее конкретных отраслей; уровню обеспеченности граждан социальными и культурными услугами; историческим, этно-национальным и иным традициям; религиозному составу населения; географическим и природно-климатическим условиям и т. д. Для фе­деративной модели государства важна не форма, а суть, соответствие принципов формирования и деятельности субъектов федерации уже вышеперечисленным нами критериям федерализма. Важной особен­ностью федеративной модели государственного устройства является и то, что субъекты Федерации обладают элементами учредительной власти. Субъекты Федерации, следовательно, имеют правовую систе­му в рамках своих полномочий как часть правовой системы РФ. Конституции, уставы, законы субъектов Федерации должны соответствовать Конституции и законам Российской Феде­рации. И только в этом качестве они правомочны. Сферы исключитель­ных полномочий федерации и совместных с субъектами федерации пол­номочий регулируются федеральным законодательством. Классическое федеративное государство способно не только обеспечить государствен­но-правовое, духовно-политическое и социально-экономическое един­ство страны, но и стимулировать, поощрять самостоятельность и ответ­ственность в целях повышения эффективности своей деятельности. Федерализм — это более живая и жизнеспособная модель государ­ства, эффективный способ урегулирования и преодоления разногла­сий при сохранении специфики и многообразия различий. Это дос­тигается созданием соответствующего режима власти и управления во всем государстве, которые стимулируют на всех уровнях отноше­ния самоуправления, кооперации и сотрудничества. Здесь важно не только право командовать «сверху», но и возможность «участия» там, где сочетаются идея государственного суверенитета федерации в целом и право участия субъектов федерации и граждан всей стра­ны в осуществлении этой власти на разных уровнях власти. В Рос­сийской Федерации Конституция гарантирует и вменяет в обязан­ность власти центра и на местах обеспечивать целостность государства и его территории. Для усиления функционирования Российской Федерации утверждается статус единого для всех госу­дарственного языка — русского. Республики имеют право устанав­ливать на своей территории государственный статус и других язы­ков. В краях и областях такого права не зафиксировано, ибо здесь преобладающее население — русские и это право русских первично реализовано в государственном статусе русского языка. Соответ­ственно они пользуются напрямую и полностью статусом государ­ственного языка Российской Федерации.

Законодательный орган страны — Федеральное Собрание, как в лю­бом федеративном государстве, у нас состоит из двух палат. Субъекты Федерации имеют свои законодательные и исполнительные органы власти, которые формируются на основе общих принципов организа­ции органов власти. Федеральное Собрание принимает, а Президент подписывает федеральные законы и федеральные конституционные законы. На их основе или в рамках своих исключительных полномочий работает региональный законодатель.

Государственный аппарат федеративного государства должен быть адекватен задачам управления федеративным государством, ов­ладевать всем многообразием федеративных, региональных, этнополитических, этнокультурных и иных отношений, правовой системы, соответствовать интересам населения и государства в целом. Принци­пы советского федеративного государства определялись главным об­разом классовым и социально-политическим критериями. Поэтому и оказалось, что СССР не стал государством базисным, нуж­ным и важным для всех граждан страны. Мало кто встал на защиту советского государства, когда ему угрожал развал. Об этом следует думать всем, кто объявляет, что правит от имени народа и для народа, чтобы впоследствии это оказалось правдой. Лицо власти определяют во многом законы и чиновники, их легитимность, т. е. доверие со сто­роны граждан и различных местных сообществ. На основе этого фор­мулируются задачи подготовки государственных служащих. Подго­товку, расстановку, ротацию кадров важно проводить с учетом задач эффективного функционирования федеративного государства в целом и его составных частей.