Контрольные вопросы

1. Какие юридические признаки характеризуют правовые акты управ­ления?

2. Как различаются нормативные и индивидуальные акты управ­ления?

3. В каких случаях возможны отмена и приостановление актов управ­ления?

Глава 11. Понятия и виды административно-правовых методов § 1. Методы управления

Метод есть способ, прием практической деятельности. Посколь­ку речь идет о государственно-управленческой деятельности, зако­номерен вопрос о способах и приемах ее осуществления.

В самом общем виде такого рода методы могут пониматься в качестве средств практического осуществления деятельности по реализации исполнительной власти.

Каково соотношение подобных методов с уже охарактеризован­ной в гл. 2 настоящего учебника категорией «метод администра­тивного права»? Конечно, между ними много общего, о чем свиде­тельствует и единообразное их наименование. Но это лишь чисто внешнее сходство. Различие же между ними заключается в следу­ющем.

Метод административного права – средство правового регули­рования управленческих общественных отношений, т.е. функция самого административного права.

Административно-правовой метод – средство практического решения всех задач, стоящих перед субъектами исполнительной власти, включая и регулирование. Это функция субъекта адми­нистративного права» но не любого, а того, кто наделен полномо­чиями, необходимыми для практической реализации задач и функций исполнительной власти в порученной ему сфере деятель­ности.

Конечно, эти два понятия могут совпадать в тех случаях, когда полномочный орган исполнительной власти издает нормативные правовые акты. Но их изданием не исчерпывается весь управлен­ческий «инструментарий», используемый в процессе государственно-управленческой деятельности.

Да, правовое регулирование всегда нормативно. Поэтому его методы (предписания, запреты, дозволения) распространяются на всех участников регулируемых общественных отношений. Мето­ды же управленческой деятельности используются только теми, кто ее уполномочен практически осуществлять, т.е. исполнитель­ными органами (должностными лицами). К тому же у них есть еще одна примечательная черта – они индивидуализированы. Что это означает?

То, что при их использовании учитываются конкретные особенности объектов управления в ситуации, в рамках которой возникает необходимость в таком, а не в другом средстве воздействие Наконец, для этих методов характерны повседневность их использования, а также их многообразие. По существу, использована различных методов деятельности свидетельствует о том, что соответствующий субъект исполнительной власти самостоятельно выбирает из определенного набора имеющихся в его распоряжении средств то средство, которое представляется ему наиболее целесообразным. А это, в свою очередь, означает, что их выбор является наиболее показательным проявлением действия дозволительные административно-правовых норм.

Таким образом, метод управления отвечает на вопрос: как действует тот или иной субъект исполнительной власти?

Для методов управления характерно:

• прямая связь с целями практической реализации исполнительной власти;

• в них находит свое непосредственное выражение связь между субъектами и объектами государственно-управлен­ческой деятельности;

• они используются исполнительными органами (должност­ными лицами) для реализации закрепленной за ними компе­тенции;

• своим адресатом метод всегда имеет конкретный индивиду­альный или коллективный объект;

• в них воплощается управляющее (упорядочивающее) воздей­ствие на поведение участников управленческих отношений;

• они выражают публичный интерес в регулируемых админи­стративным правом общественных отношениях;

• метод управления содержит в себе в силу этого ту или иную «долю» юридически властных полномочий.

Без труда на данной основе может быть сформулирован следую­щий вывод: метод управления представляет собой предостав­ленную субъектам государственно-управленческой деятельнос­ти нормами административного права возможность результа­тивно решать стоящие перед ними задачи.

В силу этого обоснованно именовать их административно-пра­вовыми методами.

А каково их соотношение с административно-правовыми фор­мами, о которых речь шла ранее?

Самая прямая. Дело в том, что именно методы деятельности получают свое внешнее, т.е. реальное, выражение в административно-правовых формах – прежде всего в правовых актах управ­ления. Так, если полномочное должностное лицо рассматривает дело о совершении гражданином административного правонару­шения и на основе оценки доказательств приходит к выводу о виновности данного гражданина, прямой обязанностью этого должностного лица является выбор одной из мер административ­ной ответственности. Свое одностороннее решение он облекает в форму постановления о наложении административного взыска­ния.

Другой пример. Гражданин, изъявивший желание поступить на государственную службу, представляет руководителю того или иного исполнительного органа необходимые для этого документы. И опять перед должностным лицом возможность либо положи­тельно отреагировать на заявление гражданина, для чего необхо­димо издать приказ о назначении его на свободную должность, либо отказать ему. И то, и другое его решение получает соответствующую юридическую форму.

Очевидно, что помимо правовых актов используется широкий круг иных средств, имеющих юридическое значение. Например, проводится регистрационный учет граждан по месту жительства и пребывания; осуществляется лицензирование определенных зако­ном видов деятельности; ограничивается движение при автотранс­портных нарушениях и т.п.

Все это свидетельствует о многообразном содержании админи­стративно-правовых методов, в которых находят свое отражение различные стороны государственно-управленческой деятельнос­ти. Все они так или иначе закрепляются в компетенции субъектов исполнительной власти.

Например, в Положении о Министерстве природных ресурсов РФ предусмотре­но, что в соответствии с возложенными на него задачами, оно осуществляет госу­дарственный учет поверхностных и подземных вод; проводит государственную экс­пертизу проектной документации на строительство водохозяйственных объектов; обеспечивает наблюдение и контроль за уровнем загрязнения подземных вод; уста­навливает режимы наполнения водохранилищ; осуществляет надзор за безопасной эксплуатацией гидротехнических сооружений; оформляет, выдает и регулирует лицензии на водопользование; руководит своими территориальными органами и подведомственными организациями; прекращает, приостанавливает или ограни­чивает пользование участками недр и водными объектами; организует подготовку и повышение квалификации кадров для своей системы и т.п.

Очевидно, что во всех вариантах перечисленные действия нуж­даются в юридическом оформлении. Но как эти действия выглядят в управленческой действительности – вопрос не формы, а методов управления.

Методы управления – категория чрезвычайно актуальная. Именно по ним судят о состоянии и эффективности управленчес­кого механизма. В связи с переходом к рыночным отношениям, с усилением самостоятельности регионов, с разгосударствлением множества хозяйственных и иных объектов возникла необходи­мость в сокращении базы прямого распорядительства сверху. А ведь именно в управленческих методах такого рода распорядительство получает свое наглядное проявление. Действительно, в административно-правовых методах наиболее полно и откровенно воплощается односторонняя юридическая властность. Может быть, в современных условиях она и не нужна? Может быть, все вопросы, возникающие в сфере государственного управления, можно решать по типу гражданско-правовых сделок, т.е. путем соглашений?

Сама жизнь, однако, не дает оснований для положительного ответа на эти злободневные вопросы, так как управлять, не адми­нистрируя, практически невозможно. Кто-то должен решать эти вопросы хотя бы ради того, чтобы не допустить анархии и беспо­рядка. Поэтому все заключается в том, чтобы методы, используе­мые в процессе объективно необходимого в любом обществе госу­дарственного управления, были разумными. А для этого есть толь­ко один путь – очищение их от бюрократических извращений. Этого тяжелого наследия безграничного обобществления и ничем не ограниченного командования, характерного для доперестроечных десятилетий. Правда, это достаточно долговременная задача. Но уже сейчас очевидно, что возрастает удельный вес общерегуля­тивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. И это характерно не только для законодательства, но и для управленческой деятельности.

Соответственно усиливаются гарантии, обеспечивающие права и законные интересы управляемых, их защиту от проявлений бю­рократического администрирования.