2.3. Бюджетный процесс государства

Бюджетный процесс — это регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местно­го самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществле­нию бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмот­рению и утверждению бюджетной отчетности.

Правовые акты, регулирующие бюджетный процесс, преду­сматривают правила, порядок применения норм материального бюджетного права. В них регламентируется весь цикл формирова­ния бюджета от момента его составления до утверждения отчета об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюд­жетные правоотношения различных субъектов — участников этих правоотношений на разных стадиях бюджетного процесса.

Деятельность государства от начала составления государствен­ного бюджета до утверждения отчета о его исполнении называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюд­жетного процесса — стадии составления, рассмотрения, утвержде­ния бюджета, стадия исполнения бюджета и стадия составления, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, которые по­следовательно сменяют одна другую. Сам бюджет действует в тече­ние одного финансового (бюджетного) года — с 1 января по 31 де­кабря.

Стадия составления проекта бюджета (разд. VI Б К РФ) начи­нается с Бюджетного послания Президента РФ Федеральному Со­бранию, которое в соответствии с нормами БК РФ должно посту­пить в Федеральное Собрание не позднее марта года, предшест­вующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании определяется бюджетная политика государства на очередной фи­нансовый год и плановый период.

Составление проектов бюджетов — исключительная прерога­тива Правительства РФ, высших исполнительных органов государ­ственной власти субъектов Федерации и местных администраций муниципальных образований. Непосредственное составление про­ектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, фи­нансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образо­ваний.

Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития в целях финансового обеспечения рас­ходных обязательств. Составление бюджета основывается на Бюд­жетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономи­ческого развития соответствующей территории на очередной фи­нансовый год, основных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год (п. 2 ст. 172 БК РФ). По­рядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также порядок работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюд­жета, определяются Правительством РФ (п. 1 ст. 184 БК РФ).

Стадия рассмотрения и утверждения бюджета (разд. VII БК РФ). Правительство РФ представляет Государственной Думе про­ект федерального закона о федеральном бюджете. К проекту при­лагается ряддокументов и материалов. Согласно п. 1 ст. 192 БК РФ, проект закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период вносится в Государственную Думу не позд­нее 26 августа текущего года. Одновременно указанный законопро­ект представляется Президенту РФ.

В течение суток со дня внесения проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в Госу­дарственную Думу Совет Государственной Думы или в период пар­ламентских каникул Председатель Государственной Думы направ­ляет его в комитет Государственной Думы, ответственный за рас­смотрение бюджета (далее — Комитет по бюджету), для подготовки заключения о возможности принятия проекта бюджета к рассмот­рению.

Государственная Дума рассматривает проект закона о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый пери­од в трех чтениях.

В первом чтении проект рассматривается в течение 30 дней со дня его внесения в Государственную Думу Правительством РФ (ст. 198 БК РФ). При этом обсуждаются:

прогнозируемый в очередном финансовом году и плановом пе­риоде общий объем доходов с выделением прогнозируемого объ­ема нефтегазовых доходов федерального бюджета;

приложение к федеральному закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, устанавливающее нормативы распределения доходов между бюджетами бюджетной системы РФ на очередной финансовый год и плановый период;

общий объем расходов в очередном финансовом году и плано­вом периоде;

условно утверждаемые расходы в объеме не менее 2,5% от об­щего объема расходов федерального бюджета на первый год плано­вого периода и не менее 5% от общего объема расходов федераль­ного бюджета на второй год планового периода;

объем нефтегазового трансферта в очередном финансовом году и плановом периоде;

верхний предел государственного внутреннего и внешнего дол­га Российской Федерации на конец очередного финансового года и каждого года планового периода;

нормативная величина резервного фонда в очередном финан­совом году и плановом периоде;

дефицит (профицит) федерального бюджета.

В течение 15 дней со дня внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о федеральном бюджете на очеред­ной финансовый год и плановый период комитеты Государствен­ной Думы готовят и направляют в Комитет по бюджету заключения по указанному законопроекту и предложения о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предложения и рекомендации по предмету первого чтения.

При рассмотрении в первом чтении проекта федерального за­кона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и пла­новый период Государственная Дума заслушивает доклад Прави­тельства РФ, содоклады Комитета по бюджету и комитета-соис­полнителя, ответственного за рассмотрение прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период, а также доклад Председателя Счетной палаты РФ и принимает решение о принятии или об от­клонении указанного законопроекта. В случае принятия Государ­ственной Думой указанного законопроекта в первом чтении утвер­ждаются основные характеристики федерального бюджета.

В случае отклонения проекта Государственная Дума может:

1. передать указанный законопроект в согласительную комис­сию по уточнению основных характеристик федерального бюджета (далее — согласительная комиссия), состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период в соответствии с предложениями и рекомендациями, изло­женными в заключениях комитетов, ответственных за рассмотре­ние предмета первого чтения, и заключении комитета Совета Фе­дерации, ответственного за рассмотрение бюджета;

2. вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на до­работку;

3) поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

Во втором чтении указанный законопроект рассматривается Государственной Думой в течение 35 дней со дня его принятия в первом чтении (ст. 205 БК РФ).

При этом предметом рассмотрения являются:

перечень главных администраторов доходов федерального бюджета;

перечень главных администраторов источников финансирова­ния дефицита федерального бюджета;

бюджетные ассигнования (за исключением утвержденных в первом чтении условно утверждаемых (утвержденных) расходов) по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов клас­сификации расходов федерального бюджета на очередной финан­совый год и плановый период в пределах общего объема расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период, утвержденных в первом чтении;

распределение между субъектами Федерации межбюджетных трансфертов на очередной финансовый год и плановый период;

программа предоставления государственных финансовых и го­сударственных экспортных кредитов на очередной финансовый год и плановый период;

программа государственных внутренних заимствований Рос­сийской Федерации на очередной финансовый год и плановый пе­риод;

программа государственных внешних заимствований Россий­ской Федерации на очередной финансовый год и плановый период;

программа государственных гарантий Российской Федерации в валюте РФ на очередной финансовый год и плановый период;

программа государственных гарантий Российской Федерации в иностранной валюте на очередной финансовый год и плановый пе­риод;

долгосрочные целевые программы с указанием бюджетных ас­сигнований, направленных на финансовое обеспечение указанных программ на очередной финансовый год и плановый период;

текстовые статьи проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Субъекты права законодательной инициативы¹ направляют по­правки по предмету второго чтения в Комитет по бюджету, кото­рый в течение 10 дней готовит сводные таблицы поправок по разде­лам, подразделам, целевым статьям, видам расходов классифика­ции расходов федерального бюджета, рассматриваемым во втором чтении, и направляет указанные таблицы в соответствующие про­фильные комитеты и в Правительство РФ.

¹ Право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Фе­дерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Федерации, а также Кон­ституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения (ч. 1 ст. 104 Конституции РФ).

Поправки по предмету второго чтения по разделам, подразде­лам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов РФ анализируются в Комитете по бюджету и соответст­вующем профильном комитете. Последний рассматривает направ­ленные ему Комитетом по бюджету таблицы поправок и представ­ляет результаты в Комитет по бюджету, который принимает реше­ние по указанным материалам, формирует сводные таблицы поправок, рекомендованных к принятию или отклонению, и выно­сит их на рассмотрение Государственной Думы.

В третьем чтении проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Госу­дарственная Дума рассматривает в течение 15 дней со дня приня­тия указанного законопроекта во втором чтении. При этом в соот­ветствии с распределением бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов федерального бюджета, предусмотренным приложения­ми к федеральному закону о федеральном бюджете, принятыми во втором чтении, утверждаются ведомственная структура расходов федерального бюджета на очередной финансовый год и ведомст­венная структура расходов федерального бюджета на первый и вто­рой годы планового периода.

Для рассмотрения в третьем чтении законопроект выносится на голосование в целом.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый пери­од в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотре­ние Совета Федерации.

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый п-ериод в течение 14 дней со дня представления Государственной Думой.

При рассмотрении федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период голосуется на предмет его одобрения в целом.

Одобренный Советом Федерации федеральный закон о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год и плановый пери­од в течение пяти дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.

В случае его отклонения Советом Федерации указанный феде­ральный закон передается для преодоления возникших разногла­сий в согласительную комиссию, которая в течение 10 дней выно­сит на повторное рассмотрение Государственной Думы согласо­ванный федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период.

Государственная Дума повторно рассматривает указанный за­кон в одном чтении.

В случае отклонения Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период он передается для преодоления возникших разногласий в согласительную комиссию. При этом в состав согласительной ко­миссии включается представитель Президента РФ. Дальнейшее рассмотрение указанного закона осуществляется путем повторного его рассмотрения согласно порядку, установленному БК РФ.

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания РФ. Материа­лы к секретным статьям федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания РФ и специальными комиссиями палат.

На территории каждого субъекта Федерации и муниципального образования порядок и условия рассмотрения и утверждения бюд­жета устанавливаются представительными органами власти, кото­рые принимают самостоятельные положения о бюджетном про­цессе на соответствующей территории. Каждый из этих актов дол­жен соответствовать общим принципам бюджетного процесса и правилам составления, рассмотрения и утверждения федерального бюджета.

Стадия исполнения бюджета (разд. VIII БК РФ). Исполнить бюджет — значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспечить финанси­рованием все запланированные по бюджету расходы.

Исполнение федерального бюджета и бюджетов государствен­ных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджета ее субъекта и бюджета территориального государственного внебюд­жетного фонда, местного бюджета обеспечивается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государст­венной власти субъекта Федерации, местной администрацией му­ниципального образования.

Организация исполнения бюджета возлагается на соответст­вующий финансовый орган (орган управления государственным внебюджетным фондом). Исполнение бюджета организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Бюджет исполняется на основе единства кассы и подведомст­венности расходов.

До 1998 г. исполнение бюджета осуществлялось через уполно­моченные банки, где открывались специальные бюджетные счета, куда переводились средства бюджета для финансирования и зачис­лялись налоги, сборы и другие платежи хозяйствующих субъектов и физических лиц для пополнения доходной части бюджета. Затем происходило финансирование бюджетных учреждений и меро­приятий по общегосударственным и региональным программам в соответствии с ассигнованиями, выделенными в бюджете. Однако коммерческие банки не справились со своей задачей исполнения бюджета. Имея своей основной целью получение прибыли, они ис­пользовали пришедшие им на счета средства как бюджета, так и поступающих в бюджет налогов в коммерческих целях (в частно­сти, играя на рынке ГКО и КО), что породило кризис неплатежей в стране и задержку выплаты заработной платы. В результате госу­дарство решило государственные деньги аккумулировать и пере­распределять через государственные органы.

В настоящее время кассовое обслуживание исполнения бюдже­тов бюджетной системы РФ осуществляется Федеральным казна­чейством.

Для кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджет­ной системы РФ Федеральное казначейство открывает в ЦБ РФ счета, через которые все кассовые операции по исполнению бюд­жетов осуществляются Федеральным казначейством.

Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:

зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему РФ;

возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюд­жеты бюджетной системы РФ;

перечисление Федеральным казначейством средств, необходи­мых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные сум­мы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствую­щие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы РФ.

По расходам бюджет исполняется специальными субъектами — участниками бюджетных правоотношений (главный распоряди­тель бюджетных средств, распорядители бюджетных средств, полу­чатели бюджетных средств, администратор доходов бюджета).

Главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средст­ва федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета. Он обеспечива­ет результативность, адресность и целевой характер использования бюджетных средств в соответствии с утвержденными ему бюджет­ными ассигнованиями и лимитами бюджетных обязательств (ст. 158 БК РФ).

Распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющий право рас­пределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств (п. 1 ст. 159 БК РФ).

Получатель бюджетных средств — бюджетное учреждение или иная организация, имеющая право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствую­щий год (ст. 162 БК РФ).

Администратор доходов бюджета — орган государственной вла­сти (государственный орган), орган местного самоуправления, ор­ган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, ЦБ РФ, бюджетное учреждение, осущест­вляющие в соответствии с законодательством РФ контроль за пра­вильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (заче­те) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы РФ.

Исполнение бюджета по расходам предусматривает:

принятие бюджетных обязательств;

подтверждение денежных обязательств;

санкционирование оплаты денежных обязательств;

подтверждение исполнения денежных обязательств.

Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обяза­тельства в пределах доведенных до него в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) лимитов бюджет­ных обязательств путем заключения государственных (муниципаль­ных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Кроме того, он подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денеж­ные обязательства в соответствии с платежными и иными докумен­тами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно-розыскных мероприятий, — в соответствии с платежными документами.

Санкционирование оплаты денежных обязательств осуществ­ляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) по­сле проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установлен­ным финансовым органом в соответствии с положениями БК РФ.

Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществ­ляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу фи­зических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы РФ, субъектов международного права, а также проверки иных до­кументов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

Операции по исполнению бюджета завершаются 31 декабря. Бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств и пре­дельные объемы финансирования текущего финансового года пре­кращают свое действие 31 декабря.

Финансовый орган устанавливает порядок обеспечения полу­чателей бюджетных средств при завершении текущего финансово­го года наличными деньгами, необходимыми для осуществления их деятельности в нерабочие праздничные дни в Российской Феде­рации в январе очередного финансового года.

Бюджетный процесс завершается составлением, рассмотрени­ем и утверждением бюджетной отчетности, что является важной формой контроля за исполнением бюджета.

Бюджетный учет представляет собой упорядоченную систему сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выра­жении о состоянии финансовых и нефинансовых активов и обяза­тельств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных об­разований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.

Бюджетная отчетность включает (ст. 264' БК РФ):

1. отчет об исполнении бюджета;

2. баланс исполнения бюджета;

3. отчет о финансовых результатах деятельности;

4. отчет о движении денежных средств;

5. пояснительную записку.

Отчет об исполнении бюджета содержит данные об исполнении бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования де­фицита бюджета в соответствии с бюджетной классификацией РФ.

Баланс исполнения бюджета содержит данные о нефинансовых и финансовых активах, обязательствах Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований на первый и последний день отчетного периода по счетам плана счетов бюджетного учета.

Отчет о финансовых результатах деятельности содержит дан­ные о финансовом результате деятельности в отчетном периоде и составляется по кодам классификации операций сектора государ­ственного управления.

Отчет о движении денежных средств отражает операции по сче­там бюджетов по кодам классификации операций сектора государ­ственного управления.

Пояснительная записка содержит анализ исполнения бюджета и бюджетной отчетности, а также сведения о выполнении государ­ственного (муниципального) задания и (или) иных результатах ис­пользования бюджетных ассигнований главными распорядителя­ми (распорядителями, получателями) бюджетных средств в отчет­ном финансовом году.

Федеральное казначейство составляет и представляет в Мини­стерство финансов РФ бюджетную отчетность Российской Феде­рации.

Затем Минфином России она представляется в Правительство РФ.

Годовой отчет об исполнении федерального бюджета подлежит рассмотрению Государственной Думой и утверждению федераль­ным законом. До его рассмотрения в Государственной Думе отчет подлежит внешней проверке Счетной палатой РФ.

При рассмотрении отчета об исполнении федерального бюдже­та Государственная Дума заслушивает:

доклад министра финансов об исполнении федерального бюджета;

доклад Председателя Счетной палаты РФ о заключении Счет­ной палаты РФ на годовой отчет об исполнении федерального бюд­жета.

По предложению Председателя Государственной Думы либо по собственной инициативе Генеральный прокурор РФ, Председа­тель Конституционного Суда РФ, Председатель Высшего Арбит­ражного Суда РФ, Председатель Верховного Суда РФ могут высту­пить или представить доклады с анализом рассмотренных в тече­ние отчетного финансового года дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями бюджетного законодательства РФ.

По результатам рассмотрения годового отчета об исполнении федерального бюджета Государственная Дума принимает либо от­клоняет федеральный закон об исполнении федерального бюджета.

Литература

Основная

Химичева Н. И. Финансовое право. М., 2002. Дополнительная

Вахрин П. И., Нешитой А. С. Финансы : учебник. М., 2004. Вахрин П. И. Бюджетная система Российской Федерации : учебник. М., 2003.

Годин А. М., Подпорина И. В. Бюджет и бюджетная система в Россий­ской Федерации : учеб. пособие. М., 2002.

Нормативные правовые акты

Конституция РФ, ст. 4, 75, 101, 106, 114, 132. БК РФ, гл. 1, 3-9, 18-24, 25^], 28. НК РФ, гл. 2.

Федеральный закон от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3338.

Федеральный закон от 29 июля 1998 г. «Об особенностях эмиссии и об­ращения государственных и муниципальных ценных бумаг» // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте конституционные основы бюджетного права.

2. Кто является участниками бюджетных правоотношений?

3. Какова связь между государственным и бюджетным устройством страны?

4. Охарактеризуйте принципы бюджетного устройства.

1. Как классифицируются доходы бюджетной системы?

5. Что включают расходы бюджетной системы и как они классифи­цируются? Охарактеризуйте принципы распределения доходов ме­жду бюджетами.

6. Какие правовые нормы регулируют бюджетный процесс?

7. Каков порядок составления проекта бюджета органами исполни­тельной власти?

8. В каком порядке осуществляется рассмотрение проекта бюджета Федеральным Собранием РФ?

9. Кто является распорядителем и получателем бюджетных средств федерального бюджета? Каковы их функции?

10. Каков порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджет­ной отчетности?

ГЛАВА

₃

Финансы государственных и муниципальных предприятий. Источник образования финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий. Правовые основы страхования

3.1. Правовые основы регулирования финансов государственных предпри­ятий / 3.2. Источники финансов государственных и муниципальных предпри­ятий / 3.3. Законодательные основы страхования в Российской Федерации / 3.4. Страховые правоотношения в Российской Федерации. Формы и виды страхования