2.2. Доходы и расходы бюджетной системы

Доходы бюджета — поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета (ст. 6 БК РФ).

К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналого­вые доходы и безвозмездные поступления (ст. 41 БК РФ).

К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от преду­смотренных законодательством РФ о налогах и сборах федераль­ных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

доходы от использования имущества, находящегося в государст­венной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

¹ СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030.

доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм уча­стия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муни­ципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, преду­смотренных законодательством о налогах и сборах;

доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учрежде­ниями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законо­дательством о налогах и сборах;

средства, полученные в результате применения мер граждан­ско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Феде­рации, ее субъектам, муниципальным образованиям, и иные сум­мы принудительного изъятия;

средства самообложения граждан;

иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;

субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (меж­бюджетные субсидии);

субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъ­ектов Федерации;

иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджет­ной системы РФ;

безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных госу­дарств, в том числе добровольные пожертвования.

Межбюджетные трансферты — это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюд­жетной системы РФ. Они применяются для регулирования бюдже­та (ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансирования) в межбюджетных отношениях. В настоящее время наиболее распространенными их видами являются дотации и субвенции.

Дотация в бюджетных отношениях — это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их исполь­зования.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в нижестоящие для кон­кретных целей на безвозмездной и безвозвратной основе. Субвен­ции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответ­ствующих представительных органов власти, принимаемых по за­явкам получателей субвенций — органов представительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

Классификация доходов бюджетов РФ является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и основы­вается на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной систе­мы РФ.

Классификация доходов бюджетов РФ включает коды главного администратора доходов бюджета, коды вида доходов, коды подви­да экономической классификации доходов, код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.

К собственным доходам бюджетов относятся (ст. 47 БК РФ): налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;

неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и муниципальны­ми правовыми актами представительных органов муниципальных образований;

доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступ­лений, за исключением субвенций.

Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, закре­пленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен НК РФ (ч. I); в БК РФ (гл. 7—9) перечисляются виды доходных источников федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов; Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» также закрепляет опре­деленные доходы за местными бюджетами.

Расходы бюджета — выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, являющихся источниками фи­нансирования дефицита бюджета. Формирование расходов бюдже­тов бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с рас­ходными обязательствами, обусловленными установленным зако­нодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, испол­нение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом перио­де) за счет средств соответствующих бюджетов.

Согласно ст. 79 БК РФ бюджетные расходы осуществляются в виде бюджетных ассигнований на:

оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) кон­трактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

социальное обеспечение населения;

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учрежде­ниями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключени­ем субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — произ­водителям товаров, работ, услуг;

предоставление межбюджетных трансфертов;

предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечисле­ний субъектам международного права;

обслуживание государственного (муниципального) долга;

исполнение судебных актов по искам к Российской Федера­ции, ее субъектам, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в ре­зультате незаконных действий (бездействия) органов государст­венной власти (государственных органов), органов местного само­управления либо должностных лиц этих органов.

Классификация расходов бюджетной системы включает код главного распорядителя бюджетных средств, код раздела, подраз­дела, целевой статьи и вида расходов, код классификации опера­ций сектора государственного управления, относящихся к расхо­дам бюджетов (ст. 21 БК РФ).

При сопоставлении объемов доходов и расходов бюджета боль­шое значение имеет принцип сбалансированности бюджета, закреп­ленный в законодательстве, т.е. соответствия объема расходов бюд­жета объему его доходов (ст. 33 БК РФ). Он является необходимым условием реализации намеченных расходов.

Негативным проявлением отклонения от этого принципа явля­ется дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над доходами. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномо­ченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

В связи с дефицитом бюджета в 1990 г. впервые в стране было произведено организационное перестроение расходной части бюд­жета: в ней выделены две части — бюджет текущих расходов и бюд­жет развития, что стало впоследствии общим требованием законо­дательства для бюджетов всех уровней. Помимо этого в бюджете те­кущих расходов было предусмотрено выделение защищенных статей, перечень которых должен определяться ежегодно при ут­верждении бюджета соответствующим представительным органом власти. К ним отнесены, например, расходы по заработной плате, пенсиям, стипендиям, хозяйственным расходам на аренду, охрану, отопление, освещение и др. По этим статьям предусмотрено обяза­тельное производство расходов в полном объеме.

Однако в федеральном бюджете на 1998 и 1999 гг. защищенные статьи не утверждались. В БК РФ выделение их также не преду­смотрено.

В условиях бюджетного дефицита Законом РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» (утратил силу с 1 января 2000 г.) было предусмотрено применение следую­щих мер:

а) при утверждении бюджета устанавливается предельный уро- вень (размер) его дефицита;

б) при превышении этого уровня вводится механизм секвестра расходов. Секвестр выражается в пропорциональном снижении расходов бюджета (на 5, 10, 15% и т.д.) ежемесячно по всем статьям бюджета, кроме защищенных;

в) привлечение средств путем выпуска займов (государствен- ных или местных) и использование кредитов. Такие средства при- влекаются на основании разрешений соответствующих представи- тельных органов.

В БК РФ термин «секвестр» и упомянутый порядок его приме­нения отсутствуют. Взамен этого в нем предусматривался «режим сокращения расходов», который также отменен с 1 января 2008 г. (ст. 229, 230 БК РФ).

Бюджетные права РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований — это принадлежащие им полномочия (компетенция) в лице соответствующих государственных органов власти или ме­стного самоуправления по формированию и реализации собствен­ного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодательством пределах.

Основное содержание указанных бюджетных прав РФ состав­ляют права (ст. 7—9 БК РФ):

на собственный бюджет;

на получение закрепленных и регулирующих бюджетных дохо­дов и включение их в данный бюджет;

на использование средств собственного бюджета для финанси­рования потребностей государства или его территориальных под­разделений соответственно их задачам и функциям;

на самостоятельное определение направлений расходов собст­венных бюджетов;

на распределение собственных бюджетных доходов между бюд­жетами данной территории;

на формирование и использование в рамках собственного бюд­жета целевых и резервных фондов;

на объединение средств своего бюджета со средствами других бюджетов и иных финансовых ресурсов;

на привлечение в бюджеты заемных средств (выпуск облигаций федеральных займов, займов субъектов Федерации и муниципаль­ных займов, использование банковского кредита и др.);

на оказание финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;

на компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в слу­чае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета вследствие решений вышестоящих ор­ганов государственной власти;

на самостоятельное распоряжение дополнительно выявленны­ми или сэкономленными средствами (свободными остатками средств);

на правовое регулирование отношений, касающихся собствен­ного бюджета (издание законов, положений и других нормативных актов);

на судебную защиту бюджетных прав.

На каждом уровне бюджетные права имеют свои особенности и различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам именно данного уровня.

Анализ бюджетных прав государства и его территориальных об­разований имеет важное значение для решения задач совершенство­вания межбюджетных отношений, направленного на обеспечение сбалансированности интересов всех участников этих отношений, на справедливое перераспределение средств между бюджетами, спо­собствующее выравниванию уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации и муниципальных образований.

Содержание бюджетных прав (компетенции) Российской Феде­рации обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся со­гласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 4) на всю территорию России. Принадлежность бюджетных прав суверенному государству прида­ет им особый характер, отличает от прав других субъектов.

Посредством бюджетных прав Федерации проводится единая бюджетно-финансовая политика на территории всей страны и в конечном итоге единая социально-экономическая политика.

Бюджетные права РФ и субъектов Федерации тесно связаны между собой и взаимообусловлены. Характер такой связи опреде­ляется федеративным устройством российского государства, об­щие принципы которого распространяются и на бюджетные отно­шения.

Бюджетные права субъектов РФ отражают связи последних по линии бюджета по трем направлениям:

а) с федеральными органами власти;

б) с другими субъектами Федерации;

в) с органами местного самоуправления.

Важной составляющей характеристики бюджетных прав субъ­ектов Федерации является бюджетное равноправие данных субъек­тов. Правовой основой их компетенции, помимо конституцион­ных норм и федерального законодательства, является законода­тельство самих субъектов Федерации: конституции и уставы, законы о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, иное спе­циальное законодательство субъектов.

Все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством субъектов Федерации (районы, города и др.) в лице их органов местного самоуправления, обладают бюджетными правами. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помо­щью создается финансовая база, необходимая для решения органа­ми местного самоуправления на всех уровнях социально-экономи­ческих и других вопросов местного значения. Указанные права обеспечивают также органам местного самоуправления в пределах их компетенции возможность регулировать на своей территории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Положения федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в области бюджетного права конкретизиру­ются в нормативных актах самих органов местного самоуправле­ния. Законодательство исходит из принципа равенства всех муни­ципальных образований в праве на самостоятельный местный бюджет, утверждаемый представительным органом местного само­управления, в их правах на получение, распределение и самостоя­тельное использование бюджетных доходов. Однако особенности муниципальных образований, обусловленные законодательством субъектов Федерации, влияют на конкретное содержание принад­лежащих им бюджетных прав (ст. 61, 61', 61², 62, 63, 64 БК РФ).

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть при­менены следующие меры (ст. 282 БК РФ):

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организа­циях;

наложение штрафа; начисление пени;

иные меры в соответствии с БК РФ и федеральными законами.