7.4. Особенности землепользования в городах

Земли, используемые и предназначенные для застройки и раз­вития населенных пунктов и отделенные границей от земель дру­гих категорий, являются землями населенных пунктов. Общие ха­рактеристики правового режима земель населенных пунктов (в их числе и городских земель) установлены Земельным кодексом РФ.

Правовой режим городских земель.

Рассматривая правовой режим городских земель, необходимо учитывать, что эти земли и расположенные на них строения явля­ются наиболее ценными объектами недвижимости, которые могут служить источником стабильных высоких налоговых поступлений в бюджет. Порядок использования городских земель определяется в соответствии с зонированием их территорий. Документы зониро­вания территории утверждаются и изменяются правовыми актами местного самоуправления (Правилами землепользования и за­стройки). Учитывая особую роль городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Земельным кодексом РФ предусмот­рено, что их Правила землепользования и застройки утвервдаются и изменяются законами этих субъектов РФ, и нормативные право­вые акты органов местного самоуправления по этим вопросам не принимаются.

Границы городских населенных пунктов отделяют их земли от земель иных категорий и не могут пересекать границы муници­пальных образований. Кроме того, они не могут пересекать грани­цы земельных участков, предоставленных гражданам или юриди­ческим лицам.

Границы устанавливаются или изменяются при утверждении или изменении:

• генерального плана городского округа, поселения, отобра­жающего границы населенных пунктов, расположенных в грани­цах соответствующего муниципального образования;

• схемы территориального планирования муниципального района.

Для городов федерального значения - Москвы и Санкт-Пе­тербурга - решения по изменению границ принимаются Советом Федерации федерального Собрания Российской Федерации,

Включение земельных участков в границы населенных пунк­тов (городов) не влечет за собой прекращение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арен­даторов земельных участков, что обеспечивает стабильность прав на землю.

В соответствии со статьей 85 Земельного кодекса в состав го­родских земель могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

1. жилым;

2. общественно-деловым;

3. производственным;

4. инженерных и транспортных инфраструктур;

5. рекреационным;

6. сельскохозяйственного использования;

7. специального назначения;

8. военных объектов;

9. иным территориальным зонам.

Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне. Границы земельных участков устанавливаются по красным лини­ям, осям внутренних проездов, другим границам, предусмотрен­ным градостроительной документацией.

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроитель­ный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей экс­плуатации зданий, строений, сооружений.

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков незави­симо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соот­ветствии с любым предусмотренным градостроительным регла­ментом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Считается, что земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градо­строительному регламенту территориальных зон, если:

• виды их использования не входят в перечень видов разре­шенного использования;

• их размеры не соответствуют предельным значениям, уста­новленным градостроительным регламентом.

Эти земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут в дальнейшем использоваться без установле­ния срока приведения их в соответствие с градостроительным рег­ламентом, Однако, если использование не соответствующих градо­строительному регламенту земельных участков и прочно связан­ных с ними объектов недвижимости представляет опасность для жизни и здоровья людей, окружающей среды или памятников ис­тории и культуры, то может быть наложен запрет на использование таких объектов.

При этом реконструкция и расширение существующих объек­тов недвижимости, а также строительство новых объектов недви­жимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Земельные участки общего пользования, занятые площадями, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации. Порядок их использования определяется органами местного самоуправления.

Установление правового режима земельного участка на осно­ве территориального зонирования означает, что земельное законо­дательство вслед за градостроительным признает комплексный подход к установлению правового режима единого объекта недви­жимого имущества - земельного участка и расположенных на нем зданий, строений, сооружений. Такой подход создает более благо­приятные условия для инвестиций, так как при гласном закрепле­нии правил использования и изменения недвижимости снижается риск инвестирования.

Некоторые особенности правового режима имеют террито­рии, расположенные за пределами границ населенных пунктов, но в непосредственной близости к городу - это пригородная и зеленая зоны. В состав пригородных зон могут включаться земли, находя­щиеся за пределами границы города, составляющие с ним единую социальную, природную и хозяйственную территорию и не входя­щие в состав земель иных поселений. Граница пригородной зоны устанавливается на основе градостроительной документации.

В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяй­ственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города. В пригородной зоне размещаются садоводче­ские товарищества и дачные кооперативы, располагаются рекреа­ционные объекты (например, леса, лесопарки, пруды, пансионаты).

Выделение пригородной зоны особенно актуально для круп­ных и крупнейших городов. В этом случае особенно важно согла­совать перспективы развития города и окружающих его муници­пальных образований.

Использование территории пригородной зоны города осуще­ствляется с учетом интересов населения города и населения город­ских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города.

В составе пригородных зон могут выделяться зеленые зоны, которые выполняют санитарные, санитарно-гигиенические и рек­реационные функции. В их границах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на окружающую среду.

Пригородные зоны в целом, в отличие от входящих в них зе­леных зон, выполняют в основном хозяйственные функции: служат резервом расширения территории города, местом размещения и строительства необходимых сооружений, связанных с благоуст­ройством и нормальным функционированием города. Зеленые зо­ны, в силу их естественных свойств, призваны выполнять преиму­щественно эколого-защитные, санитарно-гигиенические и рекреа­ционные функции. Однако не каждый земельный участок, занятый естественной растительностью, автоматически относится к зеленой зоне. Зеленая зона - понятие правовое, поэтому земельные участки должны быть отнесены к зеленой зоне соответствующим решени­ем. Действующее земельное законодательство рассматривает земли пригородных зеленых зон в качестве разновидности земель рек­реационного назначения.

Особенности формирования системы землепользования в городах.

Достижение основных целей пространственно-территориаль­ного развития города на основе эффективного использования его земельных ресурсов требует формирования общественно необхо­димой структуры землепользования, создания благоприятных ус­ловий как для удовлетворения потребностей населения города в целом, так и для развития различных сфер бизнеса.

В условиях законодательного закрепления и признания рав­ными всех форм собственности на землю, в том числе землю горо­дов, значительную актуальность приобрели вопросы определения рационального соотношения различных видов собственности на городские земли, формирование структуры землепользователей и землевладельцев. Существует мнение российских ученых, что про­порция: 55-80% - собственники земли, а 20-45% - арендаторы зем­ли - в городах создает оптимальные условия поступления плате­жей за землю и способствует возникновению конкуренции между собственниками и арендаторами земли.

Анализ мирового опыта показывает, что большинством стран Евросоюза, где исторически сформировался высокий удельный вес земель, находящихся в частной собственности, в последние годы взята стратегия на выкуп земель в городскую и муниципальную собственность, что позволяет усилить государственное регулиро­вание землепользования, обеспечить получение городом более ус­тойчивого дохода от использования его земель. В настоящее время в частной собственности этих стран остается от 35 до 65% земель различных форм пользования.

Из многообразия подходов к формированию структуры го­родского землепользования можно выделить три основных типа.

1. Опыт Финляндии, Швейцарии, Канады, Индии, Гонконга и других государств, где главными владельцами и распорядителями земли являются городские муниципалитеты. Так, в Финляндии считается, что с точки зрения рационального ведения городского хозяйства в собственности муниципальных властей должно быть как можно больше городских земель. В Хельсинки они составляют 60% всей городской территории. В Канаде собственниками земель являются федеральное правительство, провинции, муниципалите­ты. В их собственности находится около 90% земельного фонда страны.

2. В Испании, Португалии, Греции, Кипре земельная политика реализуется при наличии достаточно свободного рынка городских земель и связана с использованием менее жестких инструментов регулирования. Она основывается на поддержке и развитии сво­бодного рынка городских земель, привлечении инвестиций, в том числе и иностранных, что положительным образом влияет на эко­номику городов.

3. США, Германия, Великобритания, Италия и ряд других го­сударств проводят политику, при которой структура землепользо­вания комбинирует элементы первых двух типов.

Политика формирования структуры землепользования, прак­тическая ее реализация по эффективному использованию город­ских земельных ресурсов во многом зависят от особенностей исто­рического развития земельных отношений страны, менталитета ее населения и иных факторов, но суть этой политики всегда заклю­чается в постановке целей регулирования землепользования и вы­боре эффективных средств их достижения.

В нашей стране основная масса городских земель пока нахо­дится в государственной и муниципальной собственности. Напри­мер, в Санкт-Петербурге - городе-лидере в приватизации земли - на 01.01.07 в частной собственности граждан и юридических лиц находится 17% земель, а 83% городской земли еще находится в го­сударственной собственности.

Состав землепользователей в городе достаточно сложен, что связано с наличием различных собственников земли (государство, муниципальные образования, частные физические и юридические лица), существованием территориальных и отраслевых структур управления земельными ресурсами. Фактически в этот состав вхо­дят все собственники и пользователи городской земли, причем не только в лице хозяйствующих субъектов, но и всего населения го­рода как ассоциированного собственника городской земли. Поэто­му вопросы организации землепользования в той или иной мере касаются практически каждого жителя города.

Причастность к управлению земельными ресурсами должна проявляться не только в возможности субъектов принимать реше­ния или участвовать в выработке решений по использованию зем­ли, в реализации иных прав собственников и пользователей, но и в необходимости нести бремя ответственности за использование зе­мельных ресурсов города и повышение эффективности их исполь­зования. Население города не должно выступать только в качестве потребителей и сторонних наблюдателей городской жизни.

Однако в современных условиях жители российских городов, проживающие в многоквартирных домах, в большинстве своем от­далены от вопросов владения и пользования землей, так как ком­плекс вопросов собственности земли, находящейся под многоквар­тирными жилыми домами и прилегающей к ним территории, еще не нашел своего полного решения. Это не позволяет им эффектив­но проявлять свои интересы как к использованию дворовых терри­торий, так и по отношению к эксплуатирующим службам.

Земельные площади под жилой застройкой занимают значи­тельный удельный вес в общей структуре земельного фонда горо­дов, что вполне объяснимо, так как город - это прежде всего место проживания населения. Так, в Санкт-Петербурге удельный вес жи­лых территорий в целом по городу составляет более 17%, а в неко­торых районах (Адмиралтейском, Центральном, Фрунзенском, Ка­лининском) доля жилых территорий составляет от 30 до 40%.

Жилая застройка в крупных городах формировалась в течение длительного времени и в современных условиях представляет со­бой разнохарактерные типы с различными экономическими, тех­ническими, планировочными, архитектурно-историческими, эколо­гическими и прочими характеристиками.

Градостроительная практика второй половины XX в. сформи­ровала районы с достаточно низкой, по современным градострои­тельным представлениям, плотностью, что снижает эффективность использования городских земель, удлиняет транспортные пути, инженерные сети и т. п.

С одной стороны, в ряде случаев существует реальная воз­можность и необходимость уплотнения существующей жилой за­стройки новыми объектами с жилыми и общественными функция­ми, с другой - каждый подобный случай требует индивидуального подхода и сопряжен не только с решением вопросов пространст­венного размещения, но и с техническими характеристиками ин­женерных сетей, возможностями ближайших транспортных узлов (например, ближайшей станции метро), мощностью объектов со­циальной сферы (в частности, поликлиник, школ, детских дошко­льных учреждений) и т. п.

В последние годы появился термин «уплотнительная застрой­ка», против которой, как правило, выступают жители того района, где намечается новое строительство. Действующие законодатель­ные, распорядительные, нормативные документы не дают точного определения данному понятию, что позволяет с высокой долей субъективности как принимать решения о выделении земельных участков под строительство, так и использовать общественные вы­ступления для искусственного противостояния.

Уплотнительная застройка имеет прямое отношение к регу­лированию градостроительной деятельности и использованию зе­мельных ресурсов города. Она всегда затрагивает систему эконо­мических и социальных интересов инвесторов, покупателей, собст­венников и нанимателей жилья. Формирование земельных участ­ков под новое строительство нередко идет за счет ущемления ин­тересов владельцев соседней недвижимости, что создает напря­женные ситуации, порождает конфликты. Противостояние во мно­гом обусловлено неопределенностью границ земельных участков в жилых кварталах, отсутствием их четкого межевания.

Неопределенность границ придомовой территории не позво­ляет жителям заниматься вопросами ее эффективного использова­ния, а также решать вопросы различных преобразований на участ­ках, так как собственники помещений в многоквартирных домах искусственно отстранены от владения и распоряжения земельным участком, на котором их дом находится. Отсутствие в пределах жилых территорий установленных границ участков как единиц собственности является существенной проблемой для городов в условиях рыночной экономики.

Передача земельного участка под домом и придомовой терри­тории в общую собственность владельцев квартир должна стать логическим продолжением проводимых в стране реформ по прива­тизации государственной собственности.

Другим важнейшим вопросом организации землепользования в крупных городах и формирования его структуры является рас­пределение свободных земельных участков под застройку, которое тесно связано с регулированием инвестиционно-строительной дея­тельности.

Особенность градостроительной деятельности в крупных го­родах состоит в том, что она сопровождается комплексом «внеш­них эффектов», и это обусловливает объективную необходимость ее регламентации через систему градостроительных нормативов. Однако в настоящее время градостроительные регламенты в круп­ных городах существуют, как правило, только на отдельные терри­тории города и разрабатываются по инициативе застройщика.

А для правильной инвестиционной оценки земельных участков все ограничения по их использованию должны быть известны заранее. Повсеместная разработка и введение Правил землепользования и застройки, выполненных на современной организационно-методи­ческой и нормативно-правовой основе, в которых будут определе­ны функции земельного участка и характеристики возможных улучшений, применение полного пакета обеспечивающих доку­ментов позволят значительно активизировать инвестиционную деятельность в городах.

Формирование общественно необходимой структуры земле­владения и землепользования крупного города в целях обеспечения государственного регулирования землепользования и получения городом устойчивых доходов от использования земель требуют ос­торожного отношения к продаже городских земель коммерческим и производственным структурам. Предоставление им земельных участков должно рассматриваться через призму интересов город­ского населения.

Оптимизация соотношения частной и иных форм собственно­сти (государственной и муниципальной) на городские земли с пре­обладанием удельного веса земель в собственности города являет­ся непременным условием рационального пространственно- территориального развития города и наиболее полного удовлетво­рения интересов всего городского сообщества.

Контрольные вопросы

1. Поясните многоаспектность понятия «земля» как объекта изучения в экономической науке,

2. В чем заключается сущность земли как природного ресурса?

3. Какую роль играет земля в развитии общественного производства?

4. Перечислите специфические особенности земли, отличающие ее от других средств производства.

5. В чем заключаются особенности земли как товара?

6. Назовите основные этапы развития земельных отношений в России.

7. Какие позитивные и негативные стороны в развитии земельных от­ношений отмечаются в советский период?

8. В чем заключаются особенности реформирования земельных отно­шений в 90-е гг. XX в.?

9. Какой основной законодательный акт регулирует земельные обще­ственные отношения в Российской Федерации?

10. В чем выражается право собственности на землю?

11. Перечислите формы собственности на землю.

12. Кто может быть субъектом частной собственности на землю?

13. Какие существуют ограничения права собственности на землю?

14. На каких основаниях приобретается и прекращается право частной собственности на земельные участки?

15. Какие существуют иные вещные права на землю?

16. В чем состоят особенности обязательственных прав на землю?

17. Какие земли признаются городскими?

18. Назовите основные территориальные зоны в городских населенных пунктах.

19. Какие земельные участки городских территорий не подлежат при­ватизации?

20. Каковы особенности использования пригородных зон?

ЗЕМЛЕУСТРОЙСТВО В СИСТЕМЕ УПРАВЛЕНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ

1. Система государственного управления земельными ресурсами.

2. Содержание землеустройства и землеустроительная документация.

3. Государственный кадастр недвижимости.