116…Поняття принципи та форми Територіального устрію:

Необхідним атрибутом будь-якої держави, її важливою ознакою є наявність державної території - просторові межі здійснення державної влади, тобто частини земної кулі, що перебуває в межах державних кордонів та на яку поширюється суверенітет відповідної держави.

Сам термін «територіальний устрій», як уже зазначалося в розділі III посібника, вживається паралельно з терміном «державний устрій» для позначення політико-територіальної організації держави, що характеризується внутрішнім поділом території держави на окремі територіальні одиниці, статусом цих одиниць і формою їхніх правових відносин між собою та з державою в цілому.

З історії відомо чимало фактів, що переконливо свідчать про важливість питань організації території держави як для повсякденного життя, так і для успішності її внутрішньої політики, а в кінцевому підсумку і для її історичної долі. Тому організація державної території, її поділ на складові частини, засади й особливості стосунків між центром та органами місцевої влади завжди були предметом пильної уваги і на них зважали як у поточній політичній діяльності, так і у приписах правового характеру, що діяли й діють сьогодні в Україні та інших державах. Питання територіальної організації держави та територіального управління, як правило, вирішуються в актах не лише поточного законодавства, а й фундаментального характеру. У конституціях різних держав існує практика прямого застосування таких понять, як «територіальний устрій держави», «федеративний устрій», «політико-адміністративний режим»

З огляду на це сучасна юридична наука приділяє велику увагу зазначеним питанням.

Територіальна організація держави є предметом ґрунтовного дослідження одразу двох відгалужень вітчизняної правничої науки: теорії держави і права та конституційного права. В рамках комплексного дослідження проблем територіальної організації держави юридична наука вивчає й особливості структури та функціонування державного механізму, які пов’язані з поділом державної території на складові частини.

Поняття «державний устрій та територіальний устрій» використовуються юридичною наукою серед інших понять, що стосуються організації й функціонування держави і можуть містити територіальну організацію як складовий елемент. Водночас у конституційному праві застосовуються й поняття («адміністративно-територіальний устрій», «адміністративно-територіальний поділ» тощо), які охоплюють лише деякі аспекти територіальної організації держави і є видовими стосовно, зокрема, такого поняття, як «територіальний устрій».

Серед конституційно-правових понять такого роду найзначущішим є «конституційний лад». Воно охоплює не лише відносини, пов’язані з територіальною організацією держави, а й велику кількість інших конституційно-правових суспільних відносин. Його фундаментальний характер є загальновизнаним.

У роботах вітчизняних учених-конституціоналістів наголошено, що поняття конституційного ладу охоплює категорії суспільного та державного ладу, які є найважливішими його елементами.

Категорія «державний лад» є, як уже зазначалося, частиною ширшого поняття конституційного ладу, і визначається українськими вченими-конституціоналістами як «будівництво держави (державне будівництво) або її устрій та діяльність». Загалом державний лад інтерпретується як дуже широка за змістом категорія, що серед іншого охоплює і принципи територіального устрою (територіальної організації) країни. Та одночасно з поняттям державного ладу деякі вчені використовують і поняття «державний устрій», яке пропонується визначати через форми держави: форму правління, політичний режим та територіальний устрій.

Термін «територіальний устрій» (або «територіальний устрій держави») в українській правовій науці поширився уже в пострадянський період. Поява й поширення його були зумовлені потребою знайти і запровадити в науковий обіг поняття об’єднувального й узагальнюючого характеру стосовно таких термінів, як «федеративний устрій», «адміністративно-територіальний устрій», «адміністративно-територіальний поділ», що досить широко вживались у політологічній та юридичній літературі ще й за радянських часів. Саме тому сьогодні, аналізуючи складові елементи територіального устрою, науковці широко оперують названими поняттями.

В юридичній літературі іноді можна знайти міркування про «широке» та «вузьке» розуміння територіального устрою. Щоправда, інтерпретація «широкого» розуміння цього терміна має досить суперечливий характер. Зокрема, О. Фрицький вважає, що територіальний устрій держави «в широкому розумінні слова – це форма державного устрою, яка охоплює коло питань, що стосується устрою конкретної держави (державний, економічний, суспільний устрій держави, основи правового статусу людини і громадянина, система органів держави), тобто її територіального устрою». Однак очевидно, що перелічені питання виходять далеко за межі територіальних аспектів організації держави та включення їх до поняття «територіального устрою» не можна визнати ні логічним, ні обґрунтованим. Тому в українській науці конституційного права переважає інше (за термінологією О. Фрицького – «вузьке») розуміння територіального устрою.

На нашу думку, сучасний стан розробок вітчизняної юридичної науки (найперше науки конституційного права) дає підстави відмовитися від застосування поняття «державний устрій» у значенні «територіальна організація держави (чи державної влади)». Замість нього у цьому значенні краще вживати термін «територіальний устрій» (чи «територіальний устрій держави»), тим паче, що його застосування відповідатиме сьогоднішнім конституційним реаліям України: адже у чинній Конституції саме цей термін ужито як назву розділу ІХ, присвяченого питанням організації державної території.

Проблема територіального устрою держави насамперед пов'язана з тим, що державна територія має складну структуру:

по-перше, вона включає як суходільну територію, так і територіальне море, внутрішні води, надра, повітряний простір;

по-друге, державна територія має відповідну внутрішню організацію - вона поділяється на окремі територіальні (політико-територіальні, самоврядні чи адміністративно-територіальні) одиниці, система яких утворює територіальний поділ держави.

При цьому до політико-територіальних можна віднести територіальні одиниці, що характеризуються певною політичною самостійністю, мають окремі атрибути державності (конституцію, власне законодавство, систему органів державної влади, громадянство тощо), що дає підстави визначати їх статус як державо подібних утворень (наприклад, суб'єкти федерації, політичні автономії).

З практики державного будівництва як України, так й інших держав відомо, що становлення організаційної будови державної території відбувалося двома способами - 1) шляхом районування поділом території на адміністративно-територіальні одиниці, в межах яких здійснюється управління через представників центральної влади (централізоване управління); 2) шляхом приєднання (анексії) інших держав, внаслідок чого в складі території держави виникли територіальні одиниці, що зберігають деякі атрибути державності.

У становленні територіального устрою держави чільного значення набувають питання статусу територіальних одиниць вони можуть слугувати територіальною основою для здійснення місцевого (регіонального) управління, і в цьому випадку їхня сукупність визначає адміністративно-територіальний поділ країни, або ж територіальною основою для самостійного здійснення публічної влади - місцевого (регіонального) самоврядування чи територіальної автономії, і в цьому випадку доцільно говорити про політико-територіальний поділ країни або про політико-територіальну організацію влади.

Сучасна демократична держава незалежно від того, яка форма державного устрою в ній існує - унітарна, федеративна чи регіональна, обов'язково характеризується певною самостійністю її територіальних одиниць, децентралізацією управління по вертикалі, що знаходить свій вияв у розвитку місцевого самоврядування, територіальної автономії, деконцентрації виконавчої влади. Відповідно, за своїм статусом територіальні одиниці демократичної держави мають в більшій мірі самоврядний (автономний), ніж адміністративний характер, вони виступають просторовою (територіальною) основою для здійснення місцевого (регіонального) самоврядування та територіальної автономії.

Водночас Конституція України (ст. 133) для характеристики територіального поділу України вживає термін «адміністративно-територіальний устрій». На думку автора, це відображає реальний статус територіальних одиниць України, переважна більшість яких має характер саме адміністративно-територіальних одиниць, у межах яких здійснюється централізоване пряме державне управління через місцеві державні адміністрації.

Конституція України не лише визначила систему адміністративно-територіального устрою України (ст. 133), в ній також закріплено засади територіального устрою України:

- єдність і цілісність державної території;

- поєднання централізації та децентралізації у здійсненні державної влади;

- збалансованість соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їхніх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій (ст. 132).

Водночас у літературі слушно зазначається, що ряд положень територіального устрою України не отримав чіткого визначення в Конституції України6. Зокрема:

1. Залишилася невизначеність щодо питань установлення і зміни меж АРК, областей і районів у містах, утворення і ліквідації районів у містах, їх найменування і перейменування.

2. До системи адміністративно-територіального устрою України не було долучено селищ міського типу (до 1925 p.- містечка), яких на Україні за станом на 31 травня 2004 р. нараховувалося 885.

3. Не вирішено питання щодо об'єднання в одну громаду жителів населених пунктів різних категорій (згідно зі ст. 140 Конституції України це право надано лише жителям сіл).

4. Не вирішено питання щодо статусу адміністративно-територіальних одиниць (населених пунктів), що перебувають під юрисдикцією органів інших адміністративно-територіальних одиниць (населених пунктів).