121.Місцеве самоврядування як конституційно-правовий інститут(поняття,сутність,основні теорії та сучасні моделі місцевого самоврядування).

Поява терміну «самоврядування» (selfgovernment) пов’язана з історією Англії.

Починаючи з кінця 18 ст. цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту та місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні [5, с. 14]. При такому підході поняття «самоврядування» можна розглядати у двох значеннях: в широкому (коли під самоврядною організацією розуміється держава, в структурі механізму якої парламент виступає органом самоврядування) та вузькому (як власне місцеве самоврядування).

Слід підкреслити, що саме явище, яке позначається терміном «місцеве самоврядування» з’являється набагато раніше 18 ст. Становлення місцевого самоврядування як самостійного інституту відбувається в період середньовіччя, коли в багатьох європейських державах формується муніципальне управління, яке закріплюється в хартіях міст та інших нормативних актах (наприклад, королівських грамотах про надання магдебурзького права), що визначали привілеї та імунітети комун (самоврядних громад) [2, с. 61].

В науковій літературі з’являються різні спроби визначення місцевого самоврядування.

Наприклад, німецький вчений Г. Єллінек сформулював його як «державне управління через посередництво осіб, які не є професійними державними посадовими особами, – управління, яке не протистоїть державно-бюрократичному, є управлінням через посередництво самих зацікавлених осіб», а англійський вчений І. Редліх визначав місцеве самоврядування, як «здійснення місцевими жителями або їх обраними представниками тих обов’язків і повноважень, які їм надані законною владою або які належать їм за загальним правом» [6, с. 23].

Стаття 2. Поняття місцевого самоврядування

1. Місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

2. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Існували такі основні моделі (системи) місцевого самоврядування, які відповідали основним правовим системам того часу, — англосаксонська (англійська) та континентальна (французька).

Сутність англосаксонської системи полягає в тому, що за основу взято теорію природних прав людини та громадянського суспільства. Згідно з цим місцеві органи виступають на певній території автономно, у межах своїх повноважень; немає безпосередньої підпорядкованості нижчих органів вищестоящим; відсутні на місцях уповноважені центральних органів влади, які опікуються місцевими представницькими органами; населення має право обирати окремих посадових осіб (наприклад, голів рад); контроль за діяльністю місцевих органів мають право здійснювати окремі міністерства та судові органи.

Така система склалася у Великій Британії починаючи з середніх віків, а також у США, Канаді, Австралії, Швейцарії та ін.

Проте, у більшості країн світу (континентальна Європа, Латинська Америка, Близький Схід) була впроваджена в життя континентальна (французька) модель самоврядування. Особливістю її є те, що вона заснована на сполученні безпосереднього державного управління (префекти, державні адміністрації) на місцях та місцевого самоврядування. Представники державної адміністрації в межах адміністративно-територіальних одиниць здійснюють нагляд за діяльністю місцевих представницьких органів. Крім того, така система місцевого самоврядування може характеризуватися певною підпорядкованістю нижчих ланок вищестоящим.

У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) місцеве самоврядування будується на основі сполучення цих систем.

У другій половині XX ст. з'явилася "радянська" модель місцевого самоврядування, яка принципово відрізнялася від двох вище перелічених моделей, оскільки в її основу було покладено принципи поєднання влад та повновладдя представницьких органів на певній території; проведення у життя актів центральних органів державної влади; ієрархічна субпідпорядкованість усіх ланок радянської системи. Цю модель було впроваджено в усіх колишніх соціалістичних країнах Східної Європи, Азії, на Кубі та ін.

У сучасний період країни Східної Європи відмовилися від цієї моделі, прийнявши за основу континентальну модель місцевого самоврядування як найбільш близьку їхнім правовим системам.

На підставі проаналізованих моделей місцевого самоврядування виникло багато концепцій місцевого самоврядування

Слід зазначити, що історично першою була науково обґрунтована теорія вільної громади (теорія природних прав громади), основні положення якої були сформульовані Туре в доповіді щодо законопроекту про реформу місцевого управління у Національних зборах Франції в 1790 р. та знайшли своє відображення в положеннях Конституції Бельгії 1831 р. стосовно особливої «громадівської» влади. Теорія вільної громади виходила з того, що право територіальної громади самостійно вирішувати свої справи має такий самий природний та невідчужуваний характер, як і права і свободи людини [1, с. 167].

Таким чином, місцеве самоврядування розглядалося, як автономна у відношенні до державної влади публічна влада територіальної громади.

На зміну теорії вільної громади приходить громадівська теорія місцевого самоврядування. Її основні положення збігаються з концептуальними положеннями теорії вільної громади, однак на перший план висувається не природний характер прав територіальної громади, а недержавна, переважно господарська природа діяльності органів місцевого самоврядування. Ця теорія не набула широкого поширення, оскільки вона не могла пояснити характер багатьох функцій, які здійснюють органи місцевого самоврядування [1, с. 169].

В середині 19 ст. набуває поширення державницька теорія місцевого самоврядування, основні положення якої були розроблені німецькими вченими Л. Штейном та Р. Гнейстом. Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування не як автономну форму публічної влади, природне право територіальної громади на самостійне вирішення питань місцевого значення, а як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. Прихильники цієї теорії виступали лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування і його органів відносно центральних та місцевих органів державної влади.

Вже в 20 ст. отримали поширення теорія муніципального дуалізму (дуалізму місцевого самоврядування), що виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності – самостійного вирішення місцевих справ та здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, та теорія соціального обслуговування, в якій акцентується увага на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань та функцій, пов’язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг [2, с. 44].

Основні положення цих теорій зберігають своє значення і сьогодні, їх покладено в основу сучасних поглядів на місцеве самоврядування. При цьому окремі вчені продовжують відстоювати громадівську теорію місцевого самоврядування в її класичному вигляді. Так, німецький вчений З. Баллейс підкреслює, що муніципалітети виступають, в першу чергу, «природніми» корпоративними одиницями, а їх автономність випливає не стільки з державної влади, скільки з суверенітету народу, який має поважатися та забезпечуватися державою на практиці [1, с. 172]. Більшість вчених на основі аналізу сучасних реалій підкреслюють нерозривний зв’язок місцевого самоврядування з державою, його обумовленість політикою центрального уряду. Німецький вчений Р. Граверт зазначає, що «чим повніше втягуються місцеві територіальні одиниці у здійснення конституційно-правових принципів соціальної державності, тим більше вони змушені абстрагуватися від місцевих особливостей та слідувати принципам державної політики». Теза щодо похідного від державної влади характеру місцевого самоврядування відстоюється і сучасним шведським вченим С. Монтіном, який підкреслює, що з точки зору конституції і загальної ієрархії політичних інститутів, муніципалітети виступають частиною державної адміністрації, а місцеве самоуправління наділяється своєю компетенцією парламентом і, в силу цього, здійснює в кінцевому рахунку «делеговану державну владу» [5, с. 69].

Більшість вчених на основі аналізу сучасних реалій підкреслюють нерозривний зв’язок місцевого самоврядування з державою, його обумовленість політикою центрального уряду. На наш погляд, доцільно звернути увагу на проголошення цих концептуальнихпринципів залучення громади до управління, відкритості, прозорості місцевої влади, демократизації відносин на рівні територіальних осередків тощо.

Слід зазначити, що напередодні проголошення незалежності України та в наступні роки спостерігалося надзвичайне захоплення в Україні саме громадівською концепцією місцевого самоврядування. Це обумовлене перш за все тим, що основні постулати цієї концепції дуже імпонували політичним силам демократичного спрямування, які перемогли на місцевих виборах 1990 р. у великих містах України. Адже громадівська концепція дозволяла розглядати міста як суверенні територіальні громади, а отже, як певну противагу державі, яка була на той час, на думку цих політиків, ще «компартійною». З проголошенням незалежності України та введенням інституту Президента України громадівська концепція стала теоретичною основою для обмеження місцевого самоврядування лише рівнем села, селища, міста та запровадження на регіональному рівні – в районах та областях – місцевих державних адміністрацій – периферійних ланок виконавчої (урядової, президентської) вертикалі [5, с. 112].

Як вважають науковці, громадівська концепція місцевого самоврядування справила вплив і на зміст чинної Конституції України. Місцеве самоврядування, як написано в Основному Законі, є правом територіальної громади (стаття 140). В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7). Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (стаття 5). Отже аналіз цих статей Конституції України дозволяє дійти висновку, що органи місцевого самоврядування не є органами державної влади, а тому місцеве самоврядування є відносно самостійною формою здійснення влади народу. Зазначену позицію поділяє багато хто з дослідників місцевого самоврядування. Так, В. Пархоменко зазначає, що місцеве самоврядування опосередковує собою відносно самостійний вид влади в системі народовладдя – місцеву, муніципальну владу як владу територіальних спільностей .

Проте не всі автори одностайно поділяють громадівську концепцію місцевого самоврядування в Україні. Як зазначає В. М. Шаповал, сучасне місцеве самоврядування нерозривно пов’язане з державою, і його зародки виникають на певному етапі суспільного і державного розвитку [8, с. 28]. Україна, як відомо, 15 липня 1997 р. Ратифікувала Європейську Хартію місцевого самоврядування, яка стоїть на позиціях державницької концепції місцевого самоврядування. До того ж і в Конституції України громадівська концепція місцевого самоврядування проведена не зовсім послідовно. Так, частина 2 статті 19 Конституції України зазначає, що органи місцевого самоврядування, їх посадові особи «зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України», тобто за принципом державницької концепції місцевого самоврядування: «дозволено лише те, що передбачено законом» [2].

В той же час необхідно підкреслити, що сучасна практика становлення та розвитку місцевого самоврядування в різних державах світу показала, що природа місцевого самоврядування не може бути визначена однозначно, зокрема, досить важко виділити власне місцеві справи, які б відрізнялися від загальнодержавних. Функції місцевого самоврядування носять як приватний, так і публічний характер. Все це свідчить про те, що місцеве самоврядування одночасно містить в собі елементи як державного, так і громадівського утворення, що відображено в сучасних тлумаченнях цього поняття.

Якщо говорити про новітні підходи до розкриття змісту терміну «місцеве самоврядування», то слід зауважити, що вони, як правило, опираються на нормативне визначення, що міститься в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Так, згідно зі ст. 3 Європейської Хартії, «місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевої влади, в межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою державних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення; це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть матипідзвітні їм виконавчі органи». [3]. На виконання вимог Європейської Хартії принципи місцевого самоврядування встановлені Конституцією України, а їх деталізацію та конкретизацію здійснено в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 4). Ці принципи охоплюють всі аспекти організації і функціонування місцевого самоврядування. Занепокоєння викликає небажання багатьох місцевих органів виконавчої влади узгоджувати з органами місцевого самоврядування питання, що безпосередньо зачіпають права та інтереси територіальних громад. Фактично невиконання вимог Європейської Хартії щодо принципів місцевого самоврядування робить більшість територіальних громад в Україні неконкурентоспроможними.

Таким чином, підводячи підсумки, слід зазначити, що теоретичні основи вчення про місцеве самоврядування були закладені ще наприкінці 18 ст. – першій половині 19 ст. та представлені на сьогодні наступними теоріями: теорія вільної громади, громадівська теорія місцевого самоврядування, державницька теорія місцевого самоврядування, теорія муніципального дуалізму, теорія соціального обслуговування. Конструктивні ідеї, що в них містяться, можуть і сьогодні ефективно використовуватися для розвитку інституту місцевого самоврядування в Україні.