12.6. Бюджетная политика государства и государственный долг

В экономической теории известно несколько концепций бюджетной политики государства. Первая концепция базируется на ежегодной сбалансированности бюдже-та, что до недавнего времени считалось целью финансовой политики, обеспечивающей стабильное экономическое развитие экономики. Пусть в первый год бюджетный дефицит равен D=G-T. Правительство финансирует этот дефицит, продавая гособлигации, когда во втором периоде правительство должно собрать налогов T2 для выплаты задолженности, включая проценты для оплаты госзакупок -G2

T2 =D(1+r)+G2 или T2 =(C-T1)(1+r)+G2 откуда

Т1+ (T2:1+r) =G1+ (G2:1+r)

Полученное уранение называется государственным бюджетным ограничением.

Но при тщательном анализе становится очевидным, что такое состояние бюджета исключает или в значительной мере уменьшает эффективность фискальной политики государства. Например, экономика сталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают, автоматически сокращаются налоговые поступления. По-пытки сбалансировать бюджет с помощью повышения налогов и сокращения государ-ственных расходов вызовет еще большее сокращение совокупного спроса. Стремление иметь ежегодно сбалансированный бюджет может стимулировать инфляцию. Попытки предотвратить появление профицита лишь усилит инфляцию.

Вторая концепция бюджетной политики состоит в том, что бюджет должен быть cбалансирован в ходе экономического цикла, а не ежегодно. Правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет не еже-годно, а период в несколько лет. Проблемой может стать то, что спады и подъемы мо-гут быть неодинаковы по глубине и продолжительности и это может привести к цик-лическому дефициту бюджета.

Третья концепция ориентируется на идею так назваемых функциональных фи-нансов. В соответствии с этой концепцией целью государственных финансов является обеспечение сбалансированности экономики, а не бюджета, при этом достижение мак-роэкономической стабильности может достигаться как устойчивым профицитом, так и устойчивым дефицитом бюджета.

Во-первым по мере роста экономики дефицит бюджета может автоматически са-моликвидироваться, во-вторых, возможности за создания денег возможности госу-дарства в финансировании дефицита бюджета безграничны. В третьих, считается, что проблемы государственного долга не столь обременительны для нормально фун-кционирующей экономики. Вторая и третья концепция лежат в основе финансовой политики, ориентированной на бюджетный дефицит и опирающейся на потенциал кредитно-денежной политики страны. Но такая политика предполагает наличие четкой программы финансовых мероприятий по финансовому оздоровлению экономики, контроль за развитием дефицита бюджета и поиск источников его покрытия. Но при всей своей привлекательности политики бюджетного дефицита, крупные дефициты приводят к отрицательным последствиям даже для богатых стран.

Так дефицит бюджета Японии превышал в 2006 г. 5%, Португалии- 4,6, Италии -4, Великобритании - 3,2%, США -3,б%, Израиля - 3, Германии 2,9, Греции -2,8, Фран-ции -2,7, Кипра -2,2, Австрии - 1,8, Тайваня и Люксембурга - 1,7, Швейцариии -I,0, Ни-дерландов 0,8, Бельгии -0, у Гонконга профицит бюджета составлял 0,4, Швеции и Ирландии -0,6, Канады - 1,1, Испании -1,3, Исландии -2,1, Австралии -2,2, Южной Кореи 2,3, Дании - 2,6, Финляндии -2,8, Сингапуре 4,2, Новой Зелеандии 4,4, России около 8% ВВП.

Каковы способы финансирования бюджетного дефицита. Существует несколько способов покрытия бюджетного дефицита. - это денежная эмиссия (монетихзация де-фицита госбюджета), государственные займы, ужесточение налогообложения, выпуск новых денег или сеньораж. Сеньораж уже не принимает форму простого печатания де-нег, а реализуется путем создания резервов коммерческих банков.

При монетизацтии дефицита государственного бюджета государство получает сеньеораж - доход, извлекаемый в результате выпуска в обращение дополнительного количества денег. Он равен разности между дополнительно выпущенных денег и зат-ратами на их выпуск

M1-M(t-1)

SI = ------------- - Mc

Pt

Доходы денежных властей от сеньоража в ряде стран Восточной Европы с вы-сокой инфляцией составляли 2-4% ВВП.

Доход от сеньоража получает государства за исключением, когда граждане дер-жат свои активы в инвалюты или используют валюту другой страны в качестве офици-альной. В настоящее время сеньораж - это не способ печатания денег, явно усиливаю-щий инфляцию; cеньораж реализуется путем создания резервов коммерческих банков.

Инфляционный налог выплачиваюи владельцы денежных средств, которые несут потери, вызванные ростом инфляции; для него вполне применима кривая Лаффера, где базой налогообложения выступают реальные кассовые остатки.

В последнее время общемировой интерес к изучению сеньоража обусловлен дву-мя тенденциями: глобализацией и региональной валютной интеграцией, в результате которых возникают валютные зоны, где национальные валюты замещаются иностранными деньгами; развитием информационных технологий и появлением электронных денег.

Сеньораж какисточник дохода использовали еще в Риме, Именно в Риме наччали применять чеканку неполноценной монеты для повышения доходов государственной казны. В средневековье власти разрешали свободную чеканку монет из драгоценных металлов и правительственный или частный монетный двор взымал некоторою плату за чеканку монет. Оплата чеканки и носила название сеньораж. Таким образом, в прошлом это понятие определялось как разность между издержками выпуска денег в обра-щение и стоимостью товаров, которые можно купить на них. Оплата чеканки включала в себя как издержки на саму чеканку, так и доход местного правителя, прерогативой которого была денежная эмиссия.

Сторониики монетаризма все блага экономического агента представляют в виде его активов и их совокупность составляет портфель активов. Активы хранятся эконо-мическим агентом или вследствие того, что поскольку либо они приносят денежный доход, либо потому что они имеют определенную полезность как товары длительного пользования, либо благодаря тому, что они предоставляют удобство для совершения сделок (деньги).

Один из факторов спроса на деньги - соотношение издержек и выгод хранения различных активов. Кроме того, существует альтернативная стоимость владения ими, которая может быть измерена с помощью процентной ставки. М. Фридмен прибег к понятию альтернативных издержек, упущенного дохода. Сеньораж можно также рас-сматривать сумму всех доходов, связанных с эмиссией денег и государственных цен-ных бумаг. Его величина задается следующим равенством:

Мы= μМ+(r-n)a,

где μ - темпы прироста денежной базы; r-n - разница между pеальной процент-ной ставкой и темпами прироста реального ВВП; а реальная стомость государствен-ных ценных бумаг.

Суммарный валовой сеньорах может быть обозначен как реальный валовой поток ресурсов органам государственного управления при создании денежной базы. Процесс получения денежными властями доходов от сеньоража в макроэкономической теории имеет две специфические черты: государство через центральный банк получает доходы от сеньоража, невзирая на правовые и институциональные нормы, определяющие взаимоотношения между правительством и центральным банком; размер доходов от сеньоража, получаемые правительством, не зависят от способов и средств, которые используются для этого центральным банком.

Доходы от сеньоража, которые переводятся в госбюджет, называются фискальным сеньоражем. В большинстве стран, где центральный банк независимым от прави-тельства, его источниками для правительства могут выступить только две статьи: чис-тые заимствования у центрального банка через операции с государственными ценными бумагами; налоги с центрального банка за вычетом процентных платежей по долгу правительства перед центральным банком.

В странах, где центральный банк не обладает независимостью от правительства, где центральный банк не обладает независимостью от правительства, третьей статьей выступают прямые кредиты центральному банку правительству или кредиты предпри-ятиям государственного сектора.

Если дефицит бюджета финансируется при помощи выпуска государственных займов, то увеличивается рыночая ставка процента, cоответственно объем инвестиций сокращается, происходит эффект вытеснения инвестиций.

Выделяют первичный дефицит госбюджета - разность между величиной общего (фактического) дефицита и суммой процентных выплат по долгу. Различают струк-турный и циклический дефициты государственного бюджета. Структурный дефицит представляет собой превышение государственных расходов над налогами в условиях полной занятости. Циклический дефицит - разница между фактическим бюджетным дефицитом и структурным дефицитом. Он возникает в результате циклического падения производства. Определить глубину бюджетного дефицита невозможно без анализа величины государственного долга.

Cумма накопленных за определенный период бюджетных дефицитов образует государственный долг. Он распадается на внешний и внутренний государственный долг. Внешний государственный долг - долг иностранным государств, иностранным и международным организациям и отдельным лицам, являющийся наибольшим бреме-нем для страны, так как его необходимо выплачивать кроме основого долга еще и про-центы по нему. Большая внешняя задолженность может привести национальную эко-номику к серьезному экономическому кризису. Страна, имеющая большой внешний долг, вынуждена экспортировать больше, чем импортировать, чтобы выплачивать про-центы по долгу. Государственный долг - важный макроэкономический показатель ти индикатор фискальной политики. Его размер, cтруктура и динамика во многом опредеяют потенциал операций правительства. Наиболее распространенные долговые операции правительства - расходы по выплате процентов и погашению основной суммы долга. Крупнейшие в мире должники - правительства развитых стран в 2005 г.: Япония - более 7 млрд. долл., CША 4,7 млрд. долл., Италия 1,7 млрд. долл., Фран-ция и Германия по 1,1 млрд. долл., Великобритания -1,0 млрд. долл. Однако фактическое бремя государственного долга оценивается не абсолютных единицах, а в процентах к ВВП. В 2006 г. наибольший размер долга имели Лииван -209% ВВП, Япония -175,5, Cейшелы -166,1 Ямайка -129,7, Зимбабаве -108,4, Италия -107,8, Греция -104,6, Египет -102,9, Сингапур -100,6вы; наименьший госдолг - у Кувейта - 8,1% ВВП, России -8,1, Ботсваны -7,1, Ливии -5,6, Экваториальной Гвинеи -4,7, Омана - 4,5, Чили -3,9, Эстонии -3,6, Гонконга -1.

Поскольку владельцам облигаций необходимо выплачивать проценты, cредства на эти выплаты изыскиваются через увеличение налогообложение, что подавляет сти-мулы к труду. Большой государственный долг ведет к вымыванию капитала из част-ного сектора, что приводит к замедлению экономического роста. Необходимость обслуживания внешнего долга ведет к утечке финансовых ресурсов, что сокращает потребление и инвестиции в стране. Величина государственного долга не должна превышать размеры ВВП более сем в 3 раза, нежелательно чтобы выплаты по внешним обязатель-ствам были больше 25% экспорта товаров и услуг.

Управление государственным долгом осуществляется следующими мерами: Если доходы от размещения государственного долга недостаточно для погашения то государство может для того чтобы рассчитаться с держателями облигаций старого займа государство может прибегнуть к: рефинансированию - выпуску новых займов; про-лонгировать долг, что продлевает сроки выплаты, но сумма процентов при этом возрастает.

Если бремя долга достаточно велико и препятствуеть экономическому развитию то его следует подвергнуть рестуриктуризации. При реструктуризации долг перево-дится в ранг долгосрочных, при этом процентные выплаты не возрастают; прибегнуть к конверсии долга (переводу в долгосрочные иностранные инвестиции за счет продажи отечественной недвижимости или акций предприятий); продать безнадежные долги.

Макроэкономическая теория неоднозначно трактует взаимосвязь между госдол-гом и экономическим ростом. В соответствии с неоклассической макроэкономической теорией, если экономические агенты ведут себя рационально, политика сокращения государственных расходов не имеет негативных последствий для деловой активности, поскольку ожидания по поводу будущих налогов сокращаются, уровень располагаемо- го дохода и личного потребления растет. Все это в конечном итоге должно компен-сировать снижение уровня государственного потребления.

В зависимости от целей заимствования эффект политики госдолга может быть по-ложительным, если политика направлена на инвестиционные цели, и отрицательным если целью займов является решение краткосрочных экономических проблем. Высокий внешний долг ликвидирует заинтересованность правительства в проведении структурных и бюжетно-налоговых проблем. В некоторых теоретических работах высказывается мнение, что заимствование оказывает положительное воздействие на инвестиции и экономических рост только до определенного порогового уровня.

Бюджетный дефицит и государственный долг взаимосвязаны. При оценке размера бюджетного дефицита возникает ряд проблем. Первая проблема возникает при оценке реального дефицита госбюджета. Реальный дефицит бюджета - это: номиналь-ный дефицит - величина госдолга на начало года х темп инфляции.

При расчете бюджета необходимо проводить процедуру бюджетирования капи-тала, то есть учитывать как активы , так и обязательства. Бюджет должен включать неучтенные обязательства, то есть будущие пенсии и пособия на социальное страхование, отчисления, которые производятся в текущем году. Обслуживание государст-венного долга приводит к вытеснению частного капитала, так как рыночная ставка процента растет, рост налогов для оплаты долга снижает экономическую активность - происходит перераспределение доходов в пользу держателей государственных об-лигаций. Внешний долг более опасен для экономики, так как нужно расплачиваться ресурсами страны. Соотношение долг: ВВП характеризует бремя долга, его величина зависит от размера реальной ставки процента, темпов роста реального ВВП и величины первичного дефицита.

В теории бюджетно-налоговой политики, основанной на идее налогового сглажи-вания, правительство представляет собой общественный регулятор, который максима-лизирует общественное благосостояние. Эта теория не учитывает эффекты, обуслов-ленные существованием различных поколений людей, а также факт что срок пол-номочий правительства ограничен. Правительству требуется финансировать опреде-ленный объем расходов за счет налога на доход от труда экономических агентов. Налог считается искажающим фактором, поскольку он воздействуем на предложение труда на рынке. Задача правительства заключается, в том чтобы поддерживать постоянную норму капиталовложений. Требуемый уровень налоговых поступлений определяется из межвременного бюджетного ограничения правительства, которое предполагает, что приведенная стоимость всех будущих расходов должна равняться приведенной стоимости будущих налоговых поступлений. Политика сбалансированного бюд-жета предполагает установление высокой ставки налогообложения сегодня и низкой завтра. Политика налогового сглаживания предприсыват правительсву сохранять постоянную налоговую ставку, в результате будет дефицит сегодня и профицит - завтра. Принцип налогового сглаживания заключается в следующем: Бюджетный дефицит и профицит используются для того, чтобы минимизировать искажения, вызванные на-логообложением и ставки должны быть одинаковыми в течениии всего делового цикла. В период рецессии должен поддерживаться дефицит, который потом компенсируется профицитом.

Теория фискальной иллюзии представляет собой теорию общественного выбора, разработанную итальянским экономистом А. Пувиани, для объяснения взаимосвязи правительственных расходов и доходов во времени. Она предполагает, что когда нало-гоплательщики полностью или частично не могут наблюдать формирование доходов бюджета, издержки налогового бремени воспринимаются как легкие чем на самом де-ле. Политики желающие быть переизбраными охотно пользуются заблуждением боль-шинства населения, увеличивая расходы сверх налоговых поступлений чтобы удов-летворить чаяния избирателей. Последователи этой теории считают, что стабилизаци-онная политика кейнсианцев также сыграла роль в возникновении чрезмерных дефи-цитов бюджета. Во многом она повлекла отказ от сбалансированного бюджета. Стаби-лизационная политика становится ассиметричной: политики стремятся подерживать постоянный дефицит бюджета. Объяснение постоянного бюджетного дефицита осно-вывается на том, большинство избирателей не разбирается в экономической теории. Однако существует разница между ошибками и иллюзией.

Межвременная природа бюджетно-налоговой политики порождает зависимость между поколениями людей. Если каждое поколоение в достаточной мере заботится о своем потомстве. В частности эквивалентность Бэрроу - Рикардо подразумевает, что ес-ли во взаимоотношениях между поколениями достаточно много альтруистов, то не имеет значения, как финансировать бюджетные расходы. Эквивалентность Бэрроу-Ри-кардо - теория, гласящая, что в долгосрочном периоде дефицит бюджета не влияет на совокупный спрос. Любые расходы правительства могут быть профинансированы за счет текущих налогов или займов. Если власти прибегают к новым займам, в конечном итоге долги должны за счет налогов в будущем. То есть будущие поколения должны будут платить более высокие налоги В кейнсианской теории напротив предполагается, что фискальная политика имеет мультипликативный эффект. Современные эмпиричес-кие исследования имеют смешанные выводы, не полностью подтверждаю эквивалент-ность Бэрроу- Ричарда.

Cуществуют различные мождификации межвреименной проблемы фискальной политики. Считается, что богатые бeзразличны к долговой политике правительства, поскольку способны компенсировать изменения в налогах на сопоставимую величину завешаемого имущества. Бедные же хотят, чтобы бюджет сводился с дефицитом, так как у них не будет наследства. В итоге общественный выбор будет сделан в пользу увеличения государственного долга и в неявной форме оно занимает деньги у будущих поколений.

В значительной мере перераспределение налогового бремени между поколениями взаимосвязано с перераспределением внутри одного поколения. Если общество отказывается от уплаты долга, происходит перераспределение богатства от владельцев долговых обязательств государства к налогоплательщикам. То есть происходит пере-распределение от старшего поколение к младшему, а также от богатых к бедным,

Cовременные макроэклономические исследования обнаружили, что межвремен-ные противоречия способны воздействовать на результаты фискальной политики. Они могут возникать не только под влиянием эквивлентности Бэрроу-Рикардо, но по влия-нием других факторов.

Межвременные искажения способны объяснить в доходах на душу населения среди стран. Во первых, эти доходы зависят от отношения инвестиций к ВВП, которые в свою очередь определяются межвременными искажения. Во-вторых выбор между те-кушим потреблением, инвестициями (то есть будущим потреблением) также осущест-вляется на основе межвременного анализа. Страны, где фискальные власти стремятся миниминизировать межвременные искажения, демонстрируют более высокие темпы роста.

Бюджетные институты - правила и нормы в соответствии с которыми разрабаты-вается и исполняется бюджет. Правила различаются лот страны к стране, что во мно-гом может объяснить межстрановые различия в размерах дефицита бюджета и гос-долга. Бюджетные институты изменяются редко - они могут изменены, если не отве-чают потребностям общества. Пример бюджетного института - фискальные правила. Фискальное правило постоянное ограничение фискальной политики, выраженное че-рез целевые ориентиры или лимиты фискальных индикаторов, таких как дефицит го-сударственного бюджета, его расходы, новые заимствования, объем долга и т. д.

Обоснование правил фискальной политики в значительной степени основывается на политэкономических аргументах. Правила фискальной политики позволяет испра-вить недальновидное поведение правительства склонного накапливать госдолг за счет доходов будущих поколений, позволяет избежать проблемы временной несогласо-ванности экономической политики властей.

Эталлонное правило фискалной политики удовлетворяющим нескольким крите-риям, называеиым критериями Копица -Симански, оно должно быть хорошо опреде-ленным, простым и гибким, адекватным относительно конечной цели, выполнимым, последовательным способствующим здравой политике.

Последовательность в оптимальной фискальной политике в модели с динамичной оптимизацией и эффектами межвременного замещения потребления получила названия политика Рамсея.

В Великобритнаиии в 1997 в кодексе фискальной стабильности оговорено выполнение золотого правила и долгового правила. По золотому правилу в течении делового цикла правительство должно занимать на рынке ровно столько сколько необ-ходимо для финансирования инвестиций в развитие. Cогласно долговому правилу размер госдолга должен сохранятся в течение делого цикла на уровне не более 40-60% ВВП. Фискальное правило дефицита введенное в 2003 г. в Швейцариии устанавливает предельныцй уровень государственных расходов, которые не могут превышать доходы с поправкой на цикличеность.

В бюджетном кодексе РФ также закреплено прапвило по которому дефицит бюд-жета не должен превышать сумму бюджетных инвестиций и расходов на выплату про-центов. То есть государственные заимствования не могут использоваться на финан-сирование текущих расходов, за исключением ассигнований на выплату процентов.