Муниципальное право: проблемы становления отрасли // Право и жизнь. — 1994. — №4; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. — Екатеринбург, 1997. — С.26-45.

1 Баймуратов м.О., Григор'єв в.А. Муніципальна влада: актуальні проблеми становлення й розвитку в Україні. — Одеса, 2003. — с.Зо.

Із появою держави роль територіальних громад у соціальній системі почала різко змінюватися. Якщо до появи держави усі функції життєдіяльності соціуму забезпечувалися внутрішніми можливостями територіальних громад, то з її утворенням функції місцевих спільнот (або їх частина) були взяті (іноді насильно за­хоплені) державою. При цьому територіальна громада, будучи ча­стиною суспільства як соціальної системи та носієм його інтересів, при взаємодії з державою частково представляє ці інтереси, тобто інтереси суспільства у цілому.

Основним змістом історичного процесу становлення та розвит­ку місцевого самоврядування став пошук стійкої рівноваги між територіальною громадою та державою. Як свідчить історичний досвід, значна більшість держав (у особі органів державної влади) мають стійку тенденцію до обмеження самостійності територіаль­них громад, знижуючи тим самим інтерес до спільних дій із благо­устрою території. По суті, це означає, що територіальна громада перестає бути дієздатним організмом, тому що позбавляється най­важливішої ознаки — наявності інтересу у вирішенні питань влас­ного життєзабезпечення. У кінцевому рахунку територіальні гро­мади перетворюються у спільноти з аморфними політичними, со­ціально-психологічними, територіальними, економічними кордо­нами (по суті — у частину населення країни), які не мають власних (усвідомлених) колективних інтересів із забезпечення життєді­яльності, а отже, такими, які не мають будь-якої мотивації для взаємодії та співробітництву з цього приводу з іншими суб'єктами, у тому числі з державою.

Відірваність населення від участі в управлінні державними та суспільними справами яскраво продемонстрував путч у СРСР у 1990 р. Народ не вийшов на захист радянської представницької системи. Відомо, що форма реалізації влади може міцно існувати тільки за умови, якщо народ її визнає та захищає. Він здатен за­хищати тільки ту владу, яка належить йому. У відчуженні народу від будь-якої влади значну роль відіграв радянський режим. За 70 років його існування населення привчили повинуватися, але не вирішувати справи. Це призвело до формування синдрому спожи­вацької поведінки, байдужості та пасивності, які яскраво прояви­лися в сучасних умовах. Окрім того, втрата соціальних зв'язків та традиційних цінностей, дезорієнтація населення у постійно змі­нюваному оточенні на фоні протиборства різних сил на політичній арені, значне зниження рівня життя населення не змогли не впли­нути на активність населення у вирішенні питань місцевого зна­чення та його участь у політичних процесах¹.

1 Онохова в.В. Обеспечение реализации муниципальной демократии в современных условиях // Сибирский юридический вестник. — 1998. — №1. — с.28.

Слід зазначити, що патерналістська турбота держави у відно­шенні місцевого населення кожного населеного пункту в радян­ські часи зовсім не сформувала у населення відчуття протесту про­ти засилля держави, а скоріше, навпаки. Люди звикли до того, що за всі питання незабезпечення їхнього соціального та матеріально­го становища має нести відповідальність держава. Таким чином, головна складність завдання розвитку місцевого самоврядування полягає не у створенні перепон цьому з боку державних органів, а у несприйнятті цієї ідеї з боку населення. Саме тут головна точка зростання, з якої може розвинутися здорова гілка місцевого само­врядування; саме на цей аспект мають бути спрямовані зусилля за­конодавця¹.

Історичний досвід також наочно демонструє, що процес розвит­ку, за якого держава послідовно пригнічує самостійність територі­альних громад, неодмінно закінчується соціальною катастрофою, іноді навіть революцією, та зміною державного ладу. Причому, що жорсткіше режим, то більше свобод отримують (прагнуть отрима­ти) громадяни та територіальні громади в результаті цієї револю­ції. Первісна причина цього — відсутність у необхідному обсязі громадянських свобод та виключних повноважень у територіаль­них громад утворює передумови для зародження та розвитку дер­жавної кризи з можливою зміною державного ладу. Тобто, з одно­го боку, державна політика стосовно місцевого самоврядування та характер моделей його взаємодії з державою становить собою по­стійну зміну відносної свободи та обмежень, а з іншого — місцеве самоврядування виступає неодмінною умовою стійкого розвитку держави. Детермінуючим фактором, які призвели сучасну дер­жавність в Україні до глибокої кризи, є ігнорування громадян­ських свобод, локально-територіальних інтересів та відсутність протягом тривалого часу інституту місцевого самоврядування на її терені. Тому визнання державою інтересів територіальних громад, їх гармонізація з державними інтересами, становлення та розви­ток інституту місцевого самоврядування має стати приоритетною метою української держави.

¹ Уваров A.A. Об особенностях развития и нормативно-правового регу­лирования в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. — 2002. — №4. — С.35.

Тут же варто зазначити, що така гармонізація інтересів виявля­ється не тільки за позитивної реалізації муніципальної влади, айв екстраординарних умовах її здійснення. Здається, що у разі знева­ги одним із елементів, що складають систему інтересів муніципаль­ної влади та у своїй сукупності відображають принцип гомруля, сама система місцевого самоврядування, муніципальна влада, за­знає негативних управлінських імпульсів як усередині себе — у ви­гляді втрати інтересу, мотивацій структурних одиниць, що скла­дають територіальну та інші спільності, і нейтралізації їхньої за­цікавленості в організації власної життєдіяльності та її проміжних і кінцевих результатах, так і з боку центра — публічної державної влади — у вигляді погрози прямого втручання держави у діяль­ність місцевого самоврядування при дестабілізації обстановки на місцях, наприклад, поширеного у вітчизняній практиці прагнен­ня держави «нормалізувати життєдіяльність» територіальних громад, що загрожує легітимності, існуванню чи стабільності цен­тральної влади та, у крайньому випадку, ліквідації самого інсти­туту місцевого самоврядування та припинення існування муніци­пальної влади.

Із вищевказаного випливає істотне значення місцевого само­врядування, муніципальної влади в соціологічному аспекті. Варто враховувати, що сфера муніципальної влади формується, діє та поширюється на «нижніх поверхах» соціуму, де функціонує кон­кретна особистість, мікро- й мезоколективи людей (трудовий ко­лектив підприємства, установи, організації; локальні асоціації ін­дивідів, утворені за різними ознаками; суб'єкти міжособистісного спілкування; нарешті, сам територіальний колектив, місцеве спів­товариство) — жителів певної території, об'єднаних єдиними ін­тересами, що носять колективний характер.

Щодо цього муніципальна влада має системні властивості: вона сама формується територіальним колективом з його ж членів; вона відображає, продукує, охороняє та захищає інтереси, права і сво­боди членів територіального колективу та компетенційні повнова­ження органів, які утворені ним; вона має структуроутворюючі властивості, тобто функціонує зовні у вигляді системи органів міс­цевого самоврядування та організаційно-правових форм діяльно­сті самого територіального колективу; у результаті її функціону­вання утворюється локальна сфера соціального управління, що збігається з територіальними межами, у рамках яких діє місцеве співтовариство¹.

Усе зазначене переконливо підтверджує, що існування місцево­го самоврядування, його еволюція органічно пов'язані з проблема­ми публічної влади.

Це логічно підштовхує нас до з'ясування питання: що ж таке місцеве самоврядування з позицій публічної влади та як воно спів­відноситься з державною владою?