1 Лазаревский н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2: Административное право. 4.1: Органы управления. — сПб, 1910. — с.42.

2 Там само. — с.43.

Дещо на інших позиціях перебував Л. Штейн. Він вважав, що самоврядування є «першою формою, в якій досягає свого здійснен­ня ідея вільного управління як організованої та повноважної учас­ті громадян у функціях виконання загалом й управління зокрема. Воно виникає не стільки завдяки вільній і самодіяльній волі окре­мих громадян, скільки завдяки природі таких відносин, які поро­джують та роблять необхідною таку участь». Громада, на його дум- ку, — це «еволюціонуюча організація місцевого самоврядування. Тому її призначення і здатність незначною мірою, для своєї обме- женої сфери, — утворювати основні форми й органи держави, і та- ким чином застосовувати у себе великі принципи згідно з держав- ним устроєм урядового права Саме тому громадівський устрій є

зерном будь-якого самоврядування, громада є батьківщиною віль­ного управління, а народ без вільної громади за будь-якого вільно­го державного устрою не буде вільним, а адміністративно рабським народом». Водночас він говорить, що «державний устрій є тільки першим, а вільне управління в громаді другим кроком до свободи народу»¹.

Послідовники Л. Штейна вбачали підстави самостійності в тому, що вони є не безпосередньо органами держави, а органами місцевої спільноти, на яку держава покладає вирішення певних завдань державної влади. Вони розглядали громаду як територі­альну корпорацію, яка виступає щодо держави як особлива юри­дична особа публічного права. Самостійність місцевих спільнот має вираження в тому, що вони можуть мати свої особливі, грома­дянські права: бути власниками, вступати в різноманітні зобов'я­зальні відносини. Така майнова правоздатність місцевих спільнот надає їм самостійності стосовно держави, але ще не встановлює са­моврядування. Суб'єктами самоврядування вони є лише настіль­ки, наскільки держава покладає на них здійснення своїх функцій, функцій державного управління².

1 Штейн л. Ученіе объ управленій и право управленія: съ сравнетемъ литературы и законодательствъ Францій, Англіи и Германій. — сПб, 1874.-0.27-28,29-30.

² Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2: Часть Особен­ная. — СПб, 1903. — С.363-365; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2: Административное право. 4.1: Органы управления. — СПб, 1910. — С.46-49.

В українській політико-правовій думці ми також знаходимо прихильників державницької моделі місцевого самоврядування. Зокрема, М.І. Туган-Барановський писав, що система муніци­пальних органів має йти поряд із системою державних органів, причому муніципалітети «повинні створювати певну ієрархію, починаючи від великих організацій, що охоплюють великі райо­ни і великі групи населення аж до найменших із населенням у кілька тисяч чи навіть сот родин». В основу ж компетенції голов­них одиниць місцевого самоврядування має бути покладено сфор­мульований ученим політико-економічний принцип: «Кожна му­ніципальна організація повинна мати своє власне господарство, до того ж у розподілі господарських завдань між державними й іншими муніципалітетами повинно бути покладене правило, щоб усе, що має бути виконано муніципалітетами, покладалося на останні. Центральна державна влада мусить брати на себе лише те, що явно не під силу муніципалітету». За державою залишаєть­ся загальна наглядова, спрямовуюча і регулююча влада. Отже, широке місцеве самоврядування, на думку М.І. Тугана-Баранов-ського, має стати «першим корективом» до «централізуючого на­чала державності»¹.

Демократичний за суттю, але значною мірою державницький підхід до влади та самоврядування спостерігався у працях видат­ного українського вченого М.І. Палієнка. На його думку, держав­на влада за своєю суттю — це явище колективно-психологічного характеру, яке визнається підвладними². Він писав, що державна влада та право повинні слугувати загальному добробуту, а не ін­тересам окремих осіб, груп населення або суспільних класів³. При цьому формою самообмеження держави виступає місцеве самовря­дування, під яким він розумів таке управління, коли місцевому населенню надається право самостійно відати завданнями держав­ного управління на місцях за допомогою своїх виборних осіб та під контролем уряду щодо законності дій органів місцевого самовря­дування... Держава, на його думку, ніби говорить: «Ви будете самі самостійно завідувати тими чи іншими справами на підставі дано­го вам статуту або так, як знайдете корисним та доцільним, але тільки з однією умовою! Вам передається влада адміністративна у певних межах та обсязі, отже, вам не надається право видавати власні закони, це належить владі верховній, державній, а закон вам надає у відомих межах відати лише місцеві, адміністративні справи за допомогою своїх виборних осіб та шляхом само обкла­дення, не порушуючи прав третіх осіб, не порушуючи права інших союзів та законів, за цим буде слідкувати уряд»... Місцеве само­врядування ... дається державною верховною владою, законами самої держави... Джерело влади самоврядного союзу знаходиться у верховній владі держави⁴.

¹ Основи етнодержавознавства: Підручн. / За ред. ЮЛ. Римаренка. — К., 1997. — С.211.

² Палиенко Н.И. Учение о существе права и правовой связанности госу­дарства. — X., 1908. — С.319-320.

³ Палиенко Н.И. Правовое государство и конституционализм // Вест­ник права. — 1906. — №1. — С.37.

⁴ Паліенко Н.И. Областная Автономія и Федерація. — X., 1917. — С.6, 7.

Тобто означені автори, по суті, акцентують увагу на похідному, вторинному, октройованому (дарованому) державою характері са­моврядної влади. Муніципальна влада за цією концепцією — різ­новид державної влади, її продовження на місцевому рівні.