§ 3. Державницький підхід до місцевого самоврядування

У другій половині XIX ст. громадська теорія з її ідеалізацією природи людини та її можливостей, ролі освіти в управлінні су­спільством своїх вищих цілей зійшла з історичної арени та посту­пово поступилася місцем державній (державницькій) теорії по­ходження місцевого самоврядування. На відміну від громадської теорії означена теорія місцевого самоврядування вбачає в ньому частину держави та розглядає владу місцевого самоврядування як різновид державної влади. Пік популярності цієї теорії припадає на 70-ті роки XIX ст. Згідно з цією теорією самоврядування — одна з форм організації державної влади. Будь-яке управління публіч­ного характеру, з цього погляду, є справою державною. Основні прложення державної теорії місцевого самоврядування розроблені німецькими вченими Л. Штейном і Р. Гнейстом та більш детально розвинуті їх послідовниками. Так, А.Г. Михайловський розглядав самоврядування як частину загального державного управління, як особливу організацію державної влади на місцях, що заснована на виборних засадах².

За цією теорією, вибір предметів діяльності не залежить від са­моврядних органів, а визначається державою. Всі повноваження в галузі місцевого самоврядування своїм джерелом мають держав­ну владу. Все базується на тому, що держава визнає за необхідне передачу справ на місця, і, по суті, діяльність самоврядування та держави залишається однорідною³. Однак на відміну від цен­тральної державної влади місцеве самоврядування здійснюється не урядовими чиновниками, а за допомогою місцевих спільнот

¹ Цит. за: Основи етнодержавознавства: Підручн. / За ред. Ю.І. Рима­ренка. — К., 1997. — С. 207.

2 Михайловский а.Г. Реформа городского самоуправления России. — м., 1908. — с.40.

3 Тимофеев а.Г. Самоуправление и автономия. — сПб, 1906. — с.8-9.

(територіальних громад), місцевих жителів, які зацікавлені в ре­зультатах місцевого управління. Органи місцевого самоврядуван­ня при цьому діють за принципом «дозволено лише те, що перед­бачено законом».

Згідно з державною теорією функції органів самоврядування «за своєю природою, по суті, не відрізняються від функцій держав­ного (місцевого) управління, і тому розподіл справ між місцевими органами коронного управління та органами самоврядування має своїми підставами не відмінність природи цих справ, а лише мір­кування доцільності: є справи, щодо яких можна передбачити, що з ними краще впораються органи коронного управління, які керу­ються центральними установами (зокрема, справи політичної по­ліції); навпаки, є справи, які отримають більш повне вирішення, якщо вони будуть надані органам місцевим, зацікавленим не в тому, щоб догодити вищому начальству, а в тому, щоб задовольни­ти безпосередньо їм відомі нестатки місцевого населення (зокрема справи дорожні, санітарні)»¹.

При розгляді характерних ознак місцевого самоврядування сформувалися два основних напрями в рамках загальної держав­ної теорії місцевого самоврядування — політичний (Р. Гнейст) та юридичний (Л. Штейн). Прихильники Р. Гнейста вбачали підста­ви самостійності органів самоврядування в особливостях поряд­ку їх формування, заміщення окремих місцевих посад. Особли­вості особистого статусу органів самоврядування, на їх думку, полягають або в тому, що ці особи працюють безоплатно, або в тому, що ці особи обіймають свої посади за вибором, а не за при­значенням. Р. Гнейст убачав істотну відмітну ознаку самовряду­вання в тому, що посади самоврядування є почесними: вони за­міщуються за призначенням від уряду, але є безоплатними; в без­оплатності він вбачав гарантію незалежності від центральної ад­міністрації, тому що, на його думку, особа, яка отримує за посаду гроші, завжди залежатиме і від посади, і від начальства. Така система, за Р. Гнейстом, забезпечує те, що місцеве управління буде в руках тих, хто обіймає керівні посади в суспільстві, та та­ким чином буде досягнуто гармонії держави і суспільства².