1 Токвіль а. Про демократію в Америці. — к., 1999. — с.63-64.

2 Велихов л.А. Основы городского хозяйства. — м., 1996. — с.236.

Основоположними висновками цієї теорії є такі: 1) коло гро­мадських справ є відмінним від справ державних; 2) громада є суб'єктом прав, які спеціально належать їй, а тому державне втручання в її справи неприпустиме; 3) органи місцевого само­врядування обираються лише членами громади; 4) посадові осо­би самоврядування належать до громадських, а не державних агентів та представляють не державу, а громаду. Таким чином, в особі комунальних структур утворюється нібито «держава в державі»².

Логічним продовженням цієї теорії стала господарська (гро­мадсько-господарська) теорія походження місцевого самовря­дування, яка зробила спробу не тільки обґрунтувати статус само­врядної громади як відмінний від держави суб'єкт права, а й зро­била акцент на змісті комунальної діяльності. її фундаторами були Р. Моль, 0.1. Васильчиков, В.М. Лешков тощо. Ця теорія організа­ції місцевої влади виникла в результаті поступового розвитку по­ложень теорії прав вільної громади у пристосуванні їх до умов, коли у процесі історичного розвитку ускладнюються правові сто­сунки між суб'єктами суспільного життя і підвищується роль дер­жави як регулятора цих стосунків¹. В основі громадсько-господар­ської теорії місцевого самоврядування — позичене з теорії' природ­них прав вільної громади положення про те, що територіальний колектив — це елемент насамперед громадянського суспільства. Муніципальна влада — недержавна за своєю природою, має влас­ну компетенцію у. сфері неполітичних відносин, до яких держава байдужа, а саме — у місцевих громадських і господарських спра­вах. В ці місцеві справи держава не втручається і вони вирішують­ся самими територіальними громадами. Питання ж політичні на­лежать до компетенції державної влади.

Обидві теорії набули свого розвитку у громадській (громадів-ській) теорії походження місцевого самоврядування. Найбільш відомими представниками цієї теорії були вже згадувані В.М. Леш­ков та О.І. Васильчиков. Громадська теорія вбачала сутність само­врядування в наданні місцевій спільноті самій реалізовувати свої громадські інтереси та зберігала за урядовими органами відання тільки державними справами. Тобто вона виходить з протистав­лення територіальної громади державі, громадських інтересів — політичним, вимагаючи, щоб суспільство та держава здійснювали свої власні інтереси. В протиставленні громадських та державних інтересів ніби полягає підстава для повної самостійності органів самоврядування. Раз органи самоврядування займаються не дер­жавними, а винятково громадськими справами, державі байдуже, як здійснюються ці чужі для неї справи². За цією теорією органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого зна­чення мають діяти за принципом «дозволено все, що не заборонено законом». Прихильник цієї теорії П.М. Подлігайлов вважав, що децентралізацією та самоврядуванням слід називати таку форму управління, яка забезпечує повну автономію громад, зосереджує

1 Гулиев в.Е. Российская государственность: состояние и тенденции // Политические проблемы теории государства. — м., 1993. — с.9.

² Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2: Часть Особен­ная. — СПб, 1903. — С.353-354; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2: Административное право. 4.1: Органы управления. — СПб, 1910. — С.40.

повністю всі місцеві справи у віданні самої місцевої спільноти, при цьому остання не лише обирає зі свого середовища всіх посадових осіб, а й їх дії безпосередньо підпорядковує своєму контролю. Роз­глядаючи місцеве самоврядування як «питання, яке має невимір­но величезну державну важливість та зачіпає рішуче всі різнома­нітні сторони складного народного життя», П.М. Подлігайлов пи­сав, що «за відсутності самоврядування центральна влада або пов­ністю ігнорує місцеві інтереси, а відповідно і нестатки населення, визначаючи своїм агентам на місцях безумовно виконувати тільки свої вимоги, або, бажаючи йти назустріч місцевим нестаткам, на­казує своїм агентам піклуватися про їх задоволення, чим санкціо­нує свавілля», тому що ці особи є чужими для цієї місцевості та її проблем. «Усі місцеві інтереси та нестатки можуть бути добре відо­мі тільки самому місцевому населенню, яке до того ж найбільше зацікавлене в їх правильному задоволенні». Тому ці питання «по­винні розроблятися в тій установі, яка для цього є найбільш ком­петентною — в органі самоврядування»¹.

Про кардинальну відмінність місцевого самоврядування від державної влади писав і відомий учений П.Л. Корф. На його дум­ку, та чи інша організація та діяльність вищого державного управ­ління, безумовно, має високе значення, але розуміння питань, які йому належить вирішувати, є покликанням інтелігентної меншо­сті, здебільшого недоступної для маси, якій іноді немає коли дума­ти про державні питання; а між тим, допоки десь там далеко обго­ворюються питання та інтереси вищого порядку, тут, унизу, жит­тя рухається своїм ходом. Державний бюджет, стан збройних сил країни, міжнародні відносини вітчизни, державний кредит — усе це розуміється далеко не всіма, та навіть те чи інше рішення пи­тань державних менше відгукуються на щоденному житі населен­ня, аніж розкладка та стягування місцевих податків та зборів, бо­ротьба із крадіями та розбійниками, розрахунки хазяїв з робітни­ками, сільські шляхи, пожежі, лікарні, початкові школи. Пара­лельно тому, невелике перетворення у місцевому управлінні, змі­ни його компетенції — ближчі, а тому й важливіші для життя населення, ніж перетворення цілого міністерства².

і

яяа^м—^тп°ч ^{управление в} России / Под ред. П.Н. Подлигайлова. - СПб, 1оо4. С. 25, 28.

2 "

- Корф П.Л. Ближайшія нужды местнаго управленій. — СПб, 1888. С. 1~2.

Значного поширення громадська теорія набула й в українській політико-правовій думці. Зокрема, М.П. Драгоманов, сформулю­вавши концепцію федерації вільних громад (так званий громадів-ський соціалізм), у своїй праці «Історична Польща і великоруська демократія» виводить ряд важливих принципів локальної демо­кратії: врахування національних особливостей кожної країни; са-

моуправління общин і областей у побудованій «знизу догори» по­літично вільній державі; свобода всіх «живих складових частин народу», взаємозалежність політичної свободи і місцевого само­врядування. Якщо у цій праці він підійшов до проблеми створення системи місцевого самоврядування в загальнодемократичному ро­зумінні, то в проекті «Вільної Спілки» він детально обґрунтовує ідею політичної децентралізації, основою якої мало стати запро­вадження «самоуправи» громад, волостей, повітів, земель, кожна з яких «має свою внутрішню самостійність і незалежність стосов­но інших самоуправ, незалежно вищого чи нижчого типу»¹.