1 Кравченко в.В. Конституційне право України: Навч. Пос. — Вид. 4-те, виправл. Та доповн. — к., 2006. — с.383.

Саме місцеве самоврядування фіксує в собі політичні, еконо­мічні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення людства в будь-якій галузі суспільного розвитку. Також на цьому рівні ор­ганізації публічної влади відбувається діалектичне поєднання волі законодавця з конкретними інтересами місцевого населення, яке стає не лише первинним суб'єктом локальних конституційно-пра­вових відносин, а й основним суб'єктом управлінських, адміні­стративно-правових відносин, що є однією з характерних рис міс­цевого самоврядування.

Безумовно, не можна вести мову про повне відокремлення та протиставлення державної влади та місцевого самоврядування. Державні органи і органи місцевого самоврядування є рівними пе­ред законом та в рівній мірі є представниками народу в межах на­даних їм повноважень. Тому можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визначають зміст та спрямованість ді­яльності органів місцевого самоврядування в такому ж ступені, як і діяльність держави. Тут же можна зазначити, що місцеве само­врядування як автономія невеликих територіальних одиниць у межах загальних для всього державно-організованого суспільства законів означає не свободу з боку держави, а свободу всередині неї. Необхідно мати на увазі, що і те, й інше — складові частини єдино­го конституційного (а не державного) механізму.

У зв'язку з цим дослідження прав людини в контексті місцево­го самоврядування, так само, як і місцевого самоврядування, че­рез призму прав людини є одним з найважливіших завдань юри­дичної науки. Це має не тільки науково-теоретичне значення, а й насамперед практичну значущість: і з точки зору розвитку законо­давства, і в плані вирішення конкретних питань реформування місцевого самоврядування та утворення ефективних механізмів забезпечення прав людини за місцем проживання.

Актуалізація дослідження місцевого самоврядування в контек­сті прав та свобод людини і громадянина, зумовлена, по-перше, за­твердженням в Україні демократичних засад суспільного життя та зростанням політичної активності населення. По-друге, перехо­дом України до ринкових відносин, які передбачають широке ви­користання особистої свободи та творчої ініціативи. По-третє, по­силенням особистої відповідальності та усвідомленого ставлення людини до результатів своєї діяльності, що пов'язане з розумінням того, що вона є господарем своєї долі та творцем особистого щастя. По-четверте, сучасний етап розвитку країни пов'язаний із форму­ванням громадянського суспільства та соціально-правої держави як важливіших суспільно-правових «вимірів», які не лише відо­бражають механізми захисту прав людини, а й утворюють реальну можливість самим громадянам брати активну участь у забезпечен­ні та самозахисті своїх прав та свобод, у тому числі і через інститу­ти місцевого самоврядування.

Також місцеве самоврядування варто розглядати як право територіальної громади самостійно вирішувати питання міс­цевого значення. Право самостійно, без втручання ззовні вирішу­вати власні проблеми та керувати своїм життям є органічною ча­стиною системи прав людини і громадянина у демократичному суспільстві. Це право наявне практично в кожній сфері життєді­яльності людини (економічній, соціальній, культурній, політич­ній та ін.), відображаючи життя людини в особливому якісному стані, пов'язаному як із затвердженням у громадській свідомості та практиці ідеї свободи особи, так і розумінням того, що найкра­щим чином вирішити проблеми людини може лише та влада, яка найближча до неї, і цією владою є місцеве самоврядування.

Визнання та становлення в Україні місцевого самоврядування, глибокі економічні і політичні перетворення в суспільстві і форму­вання на цій основі нової демократичної державності безпосеред­ньо пов'язані з виробленням і практичною реалізацією принципо­во нових для нас підходів до прав людини, до вирішення як загаль­нодержавних, так і регіональних, а також місцевих проблем у цій сфері. Саме місцеве самоврядування фіксує в собі політичні, еко­номічні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення люд­ства в будь-якій галузі суспільного розвитку. Тому однією з перед­умов формування реального місцевого самоврядування та дієздат­них територіальних громад, створення повноцінної системи ло­кальної демократії та реалізації різнопланових місцевих інтересів є визначення сфери відання місцевого самоврядування та форму­вання ідеології розуміння місцевого самоврядування через призму місцевих проблем. Якими є ці проблеми, — питання місцевого зна­чення, — як вони вирішуються, яка роль у цьому процесі відво­диться державі, органам влади та безпосередньо населенню — та­ким і є справжнє місцеве самоврядування.

В ідеалі держава за допомогою правових заходів має лише впо­рядковувати, зовнішньо оформлювати самоврядну активність те­риторіальних громад, не встановлюючи її. Лише таким чином міс­цеве самоврядування може стати явищем громадського, а не дер­жавного життя. Визнаючи та гарантуючи це право, держава ство­рює можливість самостійно розвиватися територіальним грома­дам, водночас підкріплюючи та захищаючи муніципальну діяльність за допомогою ряду заходів, які, насамперед, передбаче­ні конституційно. Більше того, визнання права на місцеве само­врядування відкриває додатковий, найбільш демократичний та оптимальний канал для реалізації усіх прав і свобод людини і гро­мадянина: політичних, економічних, соціальних, культурних тощо.

Саме через місцеве самоврядування реалізується більшість прав і свобод людини і громадянина. Саме людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (ст. З Конституції України), а, у свою чергу, кожна людина має право на вільний розвиток своєї особистості (ст. 23 Конституції України). Значною мірою реаліза­ція цих фундаментальних конституційних правоположень зале­жить від ефективно функціонуючої публічної влади, у тому числі й влади місцевого самоврядування.

Категорія ефективності місцевого самоврядування — складне, багатофакторне явище, яке, на жаль, не набуло належного висвіт­лення в літературі з проблематики місцевого самоврядування. Вважаємо, що доктринальне дослідження місцевого самовряду­вання як права населення на реалізацію своїх інтересів за місцем проживання та самостійне вирішення питань місцевого значення, а також законодавчу інституціоналізацію феномену взаємозв'язку між категоріями «місцеві інтереси» — «питання місцевого значен­ня» у розрізі проблем ефективності функціонування як окремих інститутів місцевого самоврядування, доцільно проводити у тісно­му взаємозв'язку з категоріями «якості життя», «способу життя населення», «гідності життя». Адже головною метою організації місцевого самоврядування й є.підвищення якості життя, вдоско­налення відносин, які виникають між різними поверхами публіч­ної управлінської ієрархії. Не випадково при визначенні територі­альної громади деякі автори виходять з того, що це соціальна спільність, яка здатна як суб'єкт управління на основі спільних цінностей організовувати місцеве господарство, місцеве виробни­цтво відповідно до своїх інтересів, постійно покращуючи якість життя.

Ці лексичні формули виконують соціально-оціночну функцію та покликані відбивати ступінь задоволення потреб і запитів міс­цевих жителів, що не піддаються прямому кількісному виміру. До показників якості життя, його гідності належать характер і зміст праці та дозвілля, задоволеність своїм приватним життям, ступінь задоволеності людини своїм станом як вільної особистості, су­спільною та політичною активністю, спілкуванням, самовиражен­ням і саморозвитком, ступінь комфорту в праці й у побуті, ступінь' реалізації моральних цінностей. Сюди можна віднести і показни­ки середньої тривалості життя громадян на певній території, рівня захворювань, зміни демографічної і соціальної структури населен­ня тощо.

При законодавчому визначенні «питань місцевого значення» також слід мати на увазі, що місцеве самоврядування повинно за­йматися переважно місцевими справами, не роблячи спроб брати участь у вирішенні державних та регіональних справ, якщо вони не пов'язані з вирішенням проблем місцевих. У зв'язку з цим, можна з повною впевненістю говорити, що правова сутність місце­вого самоврядування проявляється та реалізується в діяльності щодо встановлення, зміни та припинення правових відносин саме між суб'єктами системи місцевого самоврядування, тобто при вза­ємодії суб'єктів місцевого самоврядування для реалізації їх фун­кцій і повноважень із питань місцевого значення. Саме у взаємодії суб'єктів місцевого самоврядування між собою в ході вирішення питань місцевого значення проявляється та реалізується сутність, невід'ємні, детермінуючі, іманентні властивості місцевого само­врядування.

Також не можна не відмітити, що місцеве самоврядування — це один з пріоритетних інститутів громадянського суспіль­ства. Відомо, що громадянське суспільство — це спосіб соціально­го життя, який заснований на праві та демократії; суспільний устрій, за якого кожній людині гарантується вільний вибір форм його економічного та політичного буття, затверджуються права людини, забезпечується ідеологічний плюралізм. Громадянське суспільство — це такий соціальний простір, у якому люди взаємо­діють відносно вільно, без безпосереднього втручання держави. Громадянське суспільство — це велика самоорганізована супер-система, яка складається з багатьох недержавних інститутів та асоціацій фізичних осіб. При цьому не тільки у цілому громадян­ське суспільство, а й його спільності на місцях представлені знач­ним «ансамблем» самоврядних скооперованих громад та об'єднань громадян. Багатогранний характер їхніх взаємовідносин із держа­вою має прояв у всіх сферах суспільного життя, у процесі яких розвиваються зв'язки громадськості та різних громадських об'єд­нань громадян з інститутами державної влади та місцевого само­врядування. Інше питання — який рівень розвитку громадянсько­го суспільства і територіальних громад та їх вплив на державні та суспільні справи?

Відносини у межах громадянського суспільства не опосередко­вані державою: держава не є і не може бути суб'єктом громадян­ського суспільства. Тут взаємодія значно складніша. Як громадян­ське суспільство проникає у сферу діяльності держави, беручи участь у формуванні та контролі за його діяльністю, так і держава впливає на відносини у сфері громадянського суспільства, переду­сім здійснюючи їхнє правове регулювання. Суть цих відносин по­лягає у тому, що держава нібито вибудовує правову модель грома­дянського суспільства, яка потім наповнюється конкретним зміс­том.

Разом з тим, діалектика взаємовідносин держави та громадян­ського суспільства свідчить, що їх плив на розвиток та діяльність одне одного взаємне. І правове регулювання відносин у сфері гро­мадянського суспільства та територіальних громад відбувається як за ініціативою держави та її органів, так і в результаті впливу на них інститутів та асоціацій громадянського суспільства. Цей процес на різних етапах розвитку суспільства не є однаковим. Із урахуванням рівня демократії, соціальної активності, політичної та правової культури у суспільстві на одних етапах у розвитку гро­мадянського суспільства та місцевого самоврядування рушійна роль належить державі, на інших етапах — самому громадянсько­му суспільству та його інститутам.

Варто зазначити й те, що громадянське суспільство — це таке суспільство, де головною діючою особою є людина — особа — су­б'єкт, який володіє економічною та політичною свободою. В умо­вах громадянського суспільства має зникнути уявлення про люди­ну як «гвинтик» державного механізму. Громадянське суспільство має сприяти тому, щоб особа могла найбільш повно розкрити свою індивідуальність, досягнути успіхів у будь-якій справі, отримати суспільне визнання. Це залежить від багатьох чинників, у тому числі від бажання та здатності індивідуума набувати та розвивати у собі позитивні якості. Тому перед сучасною українською держа­вою постає важливе завдання — утворення, насамперед за допомо­гою законодавства, умов для формування громадянського суспіль­ства та прояву громадських, самодіяльних начал у локально-тери­торіальному та індивідуально-особистісному вимірі. Саме умов, а не рамок, оскільки такі прояви можливі лише за наявності спіль­ного інтересу та свободи участі. У цьому сенсі місцеве самовряду­вання — ідеальна сфера, де стає можливим подолання взаємного відчуження, соціальної самотності людей. Будь-яка людина по­требує ідентифікації, ототожнення себе із певною суспільною гру­пою. Територіальна спільність, у певному сенсі сусідство, відкри­ває для цього широкі горизонти та в той же час не вимагає від осо­бистості тоталітарного підпорядкування групі, внаслідок чого міс­цеве самоврядування й виступає найбільш наближеним до людини рівнем організації публічної влади, «одним із тих начал, які по­кладені в основу громадської єдності»¹ та найкращою «лабораторі­єю» для вирішення більшості громадських проблем.

Варто зазначити, й те, що місцеве самоврядування — це не тіль­ки інститут громадянського суспільства та відповідний набір прав людини і громадянина. У своєму нормативному значенні положен­ня ст. 7 пов'язані з принципом народовладдя. Так, відповідно до ст. 5 Конституції України народ здійснює свою владу безпосеред­ньо і через органи державної влади та органи місцевого самовряду­вання. Іншими словами, держава визнає місцеве самоврядуван­ня як самостійний рівень здійснення народом належної йому влади, яка здійснюється у формі місцевого самоврядування або так званої публічної влади територіальної громади. Це передусім передбачає організаційну відокремленість та незалежність місце­вого самоврядування від державної влади, його самостійність при вирішенні питань місцевого значення. Але самостійність, як вка­зує Конституція України, в межах власних повноважень. Таким чином, мова йде про правові межі автономності місцевого самовря-¹ Лешков В. Общественное право. Лекции. — М., 1868-1869. — С.13.

дування, а не повну самостійність та незалежність місцевого само­врядування від усієї системи публічного владарювання.

Така самостійність означає, що жоден з органів державної вла­ди, жодна посадова особа не має право приймати акти, здійснюва­ти дії, які втручаються в сферу місцевого самоврядування. Дер­жавний контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування може здійснюватися лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та закона­ми України, і не повинен призводити до втручання органів дер­жавної влади чи їх посадових осіб у здійснення органами місцевого самоврядування наданих їм власних повноважень (ст. 20 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Таким чином, можна з повною впевненістю говорити як про визнання, так і лега­лізацію публічної влади територіальних громад. Разом з тим у про­цесі її конституювання, структурування та інституціоналізації ви­никає ряд проблем, пов'язаних не стільки зі структурно-функціо­нальними її характеристиками, скільки з концептуально-атрибу­тивними параметрами її становлення, ординарної діяльності та перспективного розвитку¹.

Інший аспект проблеми полягає у розумінні місцевого само­врядування як елемента системи інститутів конституцій­ного ладу України. Місцеве самоврядування згідно з Європей­ською Хартією про місцеве самоврядування складає одну з основ будь-якого демократичного ладу. Принцип місцевого самовряду­вання, — проголошується в ст.2 цього документа, має бути визна­ним у внутрішньому законодавстві, і, по можливості, в конститу­ції держави.

Конституція України, встановлюючи основи конституційного ладу та визначаючи українську державу як демократичну, право­ву та соціальну, фіксує найважливіші системоутворюючі ознаки її демократизму, які знаходять свій вияв передусім у суверенності суспільства і держави, народовладді, поділі державної влади на за­конодавчу, виконавчу та судову, ідеологічному, економічному та політичному плюралізмі (багатоманітні), етнічній багатонаціо-нальності і політичній єдності Українського народу, визнанні та гарантуванні місцевого самоврядування тощо. Виходячи з загаль­новизнаних принципів організації та діяльності локальної демо­кратії, місцеве самоврядування як вияв влади Українського наро­ду складає одну з фундаментальних основ конституційного ладу України.

¹ Баймуратов М.О. Публічна самоврядна (муніципальна) влада в Укра­їні: основні ознаки й особливості // Актуальні проблеми виконання зако­нів України «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві дер­жавні адміністрації»; За ред. В.В. Кравченка. — К., 2003. — С.71.

Під конституційним ладом прийнято розуміти систему суспіль­них відносин, передбачених і гарантованих Конституцією та зако­нами, прийнятими на її основі і відповідно до неї. Основи консти­туційного ладу України є системою базових конституційних прин­ципів, закріплених у першому розділі Конституції України, які формують юридичну модель всього суспільства, держави, націо­нального права у сукупності усіх його галузей. Основи конститу­ційного ладу — це також і здійснення цих принципів, реальний стан суспільства, держави, правової системи, який склався під їх впливом.

Конституційний лад характеризується безумовним дотриман­ням прав і свобод людини і громадянина, він притаманний консти­туційній державі, яка обмежена народним суверенітетом і діє від­повідно до конституції. Місцеве самоврядування як публічна вла­да територіальної громади є складовою частиною конституційного ладу і також характеризується дотриманням прав і свобод людини і громадянина, а органи і посадові особи місцевого самоврядуван­ня мають діяти відповідно до Конституції та законів. Тому можна стверджувати: права і свободи людини, а також їх гарантії визна­чають зміст та спрямованість діяльності місцевого самоврядуван­ня в такому ж ступені, як й діяльність держави.

Місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу є фундаментальним принципом організації та здійснення влади у суспільстві та державі, який поряд з іншими принципами визна­чає систему демократичного владарювання в нашій країні. Визнан­ня місцевого самоврядування як однієї з основ конституційного ладу передбачає встановлення децентралізованої системи публіч­ної влади, інших (аніж в умовах централізації та концентрації влади) основ взаємодії державної влади та влади територіальних громад.

Конституція України, закріплюючи місцеве самоврядування як один з елементів конституційного ладу, гарантує організацій­ну, правову та фінансову незалежність місцевого самоврядування. Місцеве самоврядування не може розглядатися як структурний та функціональний елемент системи державної влади. Це означає, що місцеве самоврядування як одна з основ конституційного ладу має джерелом свого існування не державну, а конституційну волю народу, виступає як фундаментальний конституційний принцип, який встановлює, визнає та гарантує управлінську незалежність територіальних громад. Місцеве самоврядування як елемент кон­ституційного ладу України утворює умови для правотворчої, пра-возастосовчої та правореалізаційної діяльності, спрямованої на здійснення цього принципу. Також місцеве самоврядування у цій якості виступає як політико-правовий, соціально-економічний та культурний стан місцевого життя, яке склалося під впливом кон­ституційного механізму або факторів, які викривлюють його. Від­несення інституту місцевого самоврядування до засад конститу­ційного ладу також означає неможливість його скасування чи об­меження. Тому будь-які посягання на права місцевого самовряду­вання варто оцінювати як посягання на основи конституційного ладу.

Визнання місцевого самоврядування як однієї з основ консти­туційного ладу виходить із намірів України бути демократичною, соціальною та правовою державою. Воно також свідчить про розу­міння цінності місцевого самоврядування, яке забезпечує здій­снення Українським народом своє влади, реалізацію прав грома­дян на участь в управлінні державними та місцевими справами, а також інших прав людини і громадянина.

Отже, ми бачимо, що місцеве самоврядування є явищем багато­гранним, що зумовлює наявність яскравої палітри доктринальних підходів до цього феномену. Але наведені нами лише деякі ознаки, формальні прояви, атрибути та критерії місцевого самоврядуван­ня повною мірою підтверджують зроблений у вітчизняній науці висновок, про те, що за своєю суттю місцеве самоврядування є од­ним з основоположних принципів конституційного ладу і складо­вих його системи, формою народовладдя, властивою територіаль­ним спільнотам суспільства — територіальним громадам. Зміст місцевого самоврядування полягає насамперед і головним чином у самостійному та під свою відповідальність вирішенні територіаль­ними громадами питань місцевого значення. За формою місцеве самоврядування — це насамперед волевиявлення територіальних громад, що здійснюється шляхом виборів, референдумів чи в ін­ших формах або через утворювані ними органи¹.

Такий різносторонній підхід (за сутністю, змістом та формою) до місцевого самоврядування дозволить нам дати відповіді на дея­кі спірні питання сучасної муніципально-правової науки. Серед цих питань такі. Що за своєю політико-природою є місцеве само­врядування? Чи закінчується державна влада на рівні територі­альних громад, тобто там, де починається сфера місцевого само­врядування? Чи можна однозначно говорити про взаємонезалеж-ність місцевого самоврядування та державної влади? Що таке міс­цеве самоврядування як специфічний вид публічної влади і в чому його відмінність від влади державної?

¹ Погорілко В.Ф. Муніципальне право як галузь права // Муніци­пальне право України: Підручн. / За ред. В.Ф. Погорілка та О.Ф. Фри-цького. — К., 2006. — С.7.

Хоча ці проблеми вирішуються давно, досі універсальних від­повідей немає. Але розмаїття організаційних та функціональних проявів локальної демократії, плюралізм форм здійснення місце­вого самоврядування, нестабільність державних підходів до цього

політико-правового явища не могло не позначитися на доктри-нальних підходах до нього.

Довкола питання про феномен місцевого самоврядування тра­диційно виникали і продовжують виникати дискусії, у ході яких робляться насамперед спроби визначити його природу та сутність. При цьому нерідко йдеться не про те, чим насправді є місцеве са­моврядування, а про те, яким воно повинно бути відповідно до по­глядів тих або інших дослідників, в основі яких тією чи іншою мірою лежать відповідні соціальні, економічні, політичні та інші інтереси.

Контрольні питання для самоперевірки

1. Дайте визначення поняття місцевого самоврядування. Які положення чинного законодавства України свідчать про те, що місцеве самоврядування — це інститут конституційного ладу України, самостійний вид публічної влади, форма здійснення прав і свобод людини і громадянина?

2. Охарактеризуйте основні принципи місцевого самоврядуван­ня. Проаналізуйте положення Конституції України, Закону Укра­їни «Про місцеве самоврядування в Україні» та Європейської хар­тії місцевого самоврядування, що закріплюють принципи місцево­го самоврядування. Що в них спільного і відмінного?

3. Які спільні та відміні особливості державної влади та муніци­пальної влади ви знаєте?

Розділ 7 ОСНОВНІ ТЕОРІЇ ПОХОДЖЕННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ