1 Кампо в.М. Політичні моделі розвитку місцевого самоврядування в Україні: історія, проблеми, перспективи // Правова держава: Щорічн. Наук, праць. — к., 2003. — Вип. 14. — с. 564.

2 Цит. По: Конституційні акти України. 1917-1920. Невідомі консти­туції України. — к.: Філософська і соціологічна думка, 1992.

³ Згодом був розроблений проект Закону «Про владу на місцях і місце­ве самоврядування», в якому фактично передбачалося збереження гу­бернського устрою, а до органів місцевого самоврядування були віднесені

Перебудова системи територіальної організації влади об'єктив­но вимагала створення відповідної територіальної основи місцево­го самоврядування шляхом проведення адміністративно-територі­альної реформи. І не випадково, що одним із перших законів УНР став Закон про поділ України на землі від 6 березня 1918 р., згідно з яким, по-перше, скасовувався поділ України на «губернії і уїз­ди» (§1), по-друге, передбачалася необхідність розробки та при­йняття окремого закону, який мав би врегулювати питання орга­нізації місцевого самоврядування на рівні земель (§ б)³.

Проте реформування місцевого самоврядування та адміністра­тивно-територіального устрою України в цей період не вдалося здійснити. Відновлення монархії (29 квітня 1918 р.) супроводжу­валося скасуванням Конституції УНР та Закону «Про поділ Укра­їни на землі» і відновленням старих земських установ.

За часів Директорії (1918-1920) старі органи місцевого само­врядування та місцевого управління були ліквідовані. Місцева влада формувалася за такою схемою: сільська, міська громада оби­рала свій представницький орган (Раду), який, у свою чергу, оби­рав представників до повітової Ради; повітові Ради обирали пред­ставників до губернської Народної Ради.

У Західній Україні згідно з Законом ЗУНРу від 16 листопада 1918 р. «Про адміністрацію Західно-Української Народної Респуб­ліки» у галузі місцевого самоврядування діяло австрійське зако­нодавство у тій частині, у якій воно не суперечило інтересам дер­жави. При цьому у межах ЗУНРу територіальну основу місцевого самоврядування становив повітовий адміністративно-територіаль­ний поділ.

Самоврядні інституції збереглися лише на окремих територіях сучасної України, які не входили до складу Радянської України. Так, у період між І та II Світовими війнами міське і територіальне самоуправління відігравало важливу роль у житті Волинського сільські, міські, волосні, повітові та губернські Народні Ради.

¹ Ленин В.И. Поли. собр. соч. — Т. 36. — С. 481.

² Слива А.Я. Пора возвращаться в мир. От системы Советов к парламен­таризму и местному самоуправлению // Народный депутат. — 1992. — № 2. — С. 64.

Після повалення Директорії в 1920 р. та встановлення комуні­стичного режиму починається трагічна сторінка в історії місце­вого самоврядування України — всі органи місцевого самовряду­вання були ліквідовані та замінені органами «пролетарської дик­татури» . До влади прийшли більшовики, які відкидали класичне самоврядування як буржуазний інститут. Уже в період грома­дянської війни утворені ними ради втратили функцію місцевого самоврядування і працювали виключно як органи пролетарської диктатури. Демократичний характер нової влади вбачався в тому, що «місцеві Ради вільно об'єднувалися на началах демо­кратичного централізму в єдину, федеральним союзом скріпле­ну, загальнодержавну Радянську владу»¹. Організовані у тверду державну вертикаль, місцеві ради, по суті справи, були демокра­тичним прикриттям монопольної влади партійного апарата. Від того, що ради за своїх обмежених можливостей намагалися нада­вати традиційні муніципальні послуги людям, їх природа не змі­нювалася. Вони склалися і діяли як органічна частина тоталітар­ного режиму².

воєводства, яке входило до складу польських земель. У кожному повіті і гміні, сільській громаді та місті краю існували виборні ор­гани, котрі були покликані виконувати відповідні завдання в га­лузі господарчого, суспільно-політичного й культурного життя регіону.

Даючи загальну характеристику процесу становлення інститу­ту самоуправління на Волині у міжвоєнний період, варто поділяти його на два етапи. Протягом першого етапу (1919-1933), в краю працювали виборні органи територіального і міського самовряду­вання, покликані до життя розпорядженнями Генерального комі­сара Східних земель. Характерними для цього етапу є формування організаційної структури самоуправ усіх рівнів, котра залишала­ся незмінною до 1939 р. у тому вигляді, котрий був передбачений згадуваними вище розпорядженнями.

На початковому етапі створення на території Волинського воє­водства самоуправ, стає помітною їх специфічність і відмінність від органів самоврядування інших регіонів країни. Наприклад, польська адміністрація залишила на Волині чотирищаблеву структуру органів місцевого самоврядування, яка існувала ще від земської реформи 1864 р. в Росії: громадське, гмінне, повітове та воєводське самоуправління. Це відрізнялося від Львівського, Ста-ніславського і Тернопільського воєводств, де територіальне само­врядування було організоване на основі австрійського законодав­ства, відповідно до якого структура органів місцевого самовряду­вання мала трищаблевий характер (гмінне, повітове і воєвод­ське).

Другий етап законодавчого становлення інституту самовряду­вання на Волині розпочинається із введенням у дію нового закоцу «Про часткову зміну устрою територіального самоврядування», ухваленого сеймом 23 березня 1933 р. Він уніфікував на всій тери­торії Речіпосполитої організм самоуправління і передбачав розши­рення прав державної адміністрації щодо нього. Також, проблеми територіального самоврядування знайшли своє відображення і в Конституції Другої Речіпосполитої, прийнятій 23 квітня 1935 р., якою було санкціоновано антидемократичний, автократичний та елітарний характер державної політико-правової системи. Стосу­валося це також і територіального самоуправління. Окремий роз­діл конституції надавав необмежені права центральній владі щодо самоуправ.

Водночас, не можна не відмітити, що у результаті поетапної за­конодавчої діяльності було створено правову основу для функціо­нування на території цього краю розгалуженої мережі органів міс­цевого самоврядування. Сучасними дослідниками доводиться, що хоча самоврядування й було позбавлене можливості серйозного впливу на політичне життя регіону, воно відігравало важливу роль у його господарчій та соціальній сферах. Однак виконання числен­них обов'язків та завдань, поставлених перед самоуправами адмі­ністрацією, було можливим лише завдяки державним інвестиціям та кредитам.

Отже, історичний розвиток Волині у складі Другої Речіпоспо-литої відзначався багатьма особливостями, зумовленими як полі­тикою правлячих кіл Польщі, так і внутрішніми економічними, соціальними і культурними потребами регіону. Урядові кола про­водили політику, спрямовану на інкорпорацію краю у польську державу, на поступову полонізацію й асиміляцію волинян. Цій по­літиці підпорядковувалося й самоврядування на Волині.

У той же час важливою метою органів територіального та мі­ського самоуправління було забезпечення соціальних потреб насе­лення й підвищення рівня господарчого розвитку краю. Самоупра­ви відносно успішно регулювали ті сторони життя регіону, які дер­жава була не в змозі вирішувати¹.

¹ Мартинкж Я.М. Органи самоврядування на Волині у міжвоєнний пе­ріод // Наукові записки аспірантів: 36. наук, праць. — Вип. 4. — Луцьк, 1997. — С. 37-42; Мартинюк Я.М. Діяльність органів самоврядування на Волині в міжвоєнний період (1919-1939 рр.) // Науковий вісник Волин­ського державного університету ім. Лесі Українки. Історичні науки. — Луцьк, 2000. — С. 59-63; Мартинюк Я.М. Становлення та діяльність орга­нів місцевого самоврядування на Волині (1919-1939 рр.): Автореф. дис. ... канд. іст. наук. — Львів, 2001. — 22 с; Юхимюк О.М. Правовий статус органів місцевого самоврядування на території Західної України в складі Польщі (1918-1939 рр.): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Львів,

(1ЛЛ л

Органи самоврядування не були самостійними при виконанні багатьох поставлених перед ними завдань. Ціла низка законів, урядових приписів, розпоряджень обмежувала їх незалежність у кадрових питаннях, податковій політиці, підприємницькій діяль­ності і т.п. Значно посилювало урядовий нагляд за працею само-управ те, що керівники самоврядування всіх рівнів одночасно ви­конували функції представників державної адміністрації. Такий подвійний характер їх посад робив можливим перетворення само­врядування на слухняного виконавця волі уряду. Однак, незважа­ючи на всілякі законодавчі обмеження, а також на загалом не­сприятливу економічну ситуацію в країні й слабке фінансування державою самоврядних установ, доробок їх праці у таких важли­вих сферах, як підтримка сільського господарства і промислово­сті, ремесла і торгівлі, у міському і шляховому будівництві був до­сить значним та вагомим. Засоби, що перебували в розпорядженні органів самоврядування, давали змогу вирішувати такі проблеми, як організація початкової освіти в краї, працювати в напрямку підвищення рівня медичного обслуговування та охорони здоров'я населення, здійснювати функції соціальної опіки. Досвід роботи самоуправ саме в цих галузях є особливо цінним.

Характеризуючи радянський етап розвитку місцевої демокра­тії, зазначимо, що у рамках політичної системи радянського сус­пільства, у тому числі й на місцевому рівні, у політичній практиці радянських органів фактично не розрізнялися державна та муніци­пальна влада. Так, навіть перший вітчизняний закон про місцеве самоврядування, який проголошувався «основою реалізації дер­жавної влади і місцевого самоврядування, утвердження повноти народовладдя на відповідних адміністративних територіях» (Пре­амбула Закону), передбачав, що до системи місцевого самовряду­вання включаються «сільські, селищні, районні, міські, районні в містах, обласні Ради народних депутатів та їх органи, які є держав­ними органами місцевого самоврядування» (частина перша ст. 2)¹.

Ради вважалися всезагальною владою народу, а його місцеві ор­гани — самоврядуванням. Панівною була концепція неподільності публічної влади. Радянська система місцевої влади з моменту сво­го виникнення будувалася на соціально-класовій основі, на обме­женнях виборчого права за соціальними ознаками. У 60-ті роки зникла пряма дискримінація, але збереглися деякі негативні їх традиції у вигляді неписаних обмежень у відношенні тих чи інших соціально-професійних груп населення. Характерною рисою була підпорядкованість місцевих органів не закону, навіть тоді, коли він існував, а вищестоящим органам по вертикалі та партійним структурам — по горизонталі. Усі роки панування радянської вла­ди зберігався жорсткий централізм у механізмі її функціонуван­ня. Слід підкреслити й надзвичайну самостійність виконавчих структур від представницьких органів, що породжувало відрив рад від виборців, від місцевого населення та його проблем. Такий стан ускладнювався відсутністю у рад необхідної економічної бази, повною залежністю від державного бюджету та централізованого розподілу коштів.

Спроби представити так зване соціалістичне самоврядування як якісно нову та єдино ефективну форму участі народу в управ­лінні державними та суспільними справами не відповідали дій­сності. Механізм всенародної участі у формуванні загальної волі через ради значною мірою мав формально-ритуальний характер. Широко розпропагандоване повновладдя рад фактично перетвори­лося у прикриття всевладдя партійно-державної еліти². Усе це дає

¹ Закон Української Радянської Соціалістичної Республіки про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування: Прийнятий на другій сесії Верховної Ради УРСР двадцятого скликання, 7 грудня 1990 p. — К., 1991.