Розділ 5 історія місцевого самоврядування в україні

§ 1. Зародження і становлення територіального самоврядування в Україні

Місцеве самоврядування є явищем історичним та в Україні має давні традиції. Тому, для кращого розуміння політико-правової природи місцевого самоврядування та сучасних проблем локаль­ної демократії, необхідно проаналізувати еволюцію його інститу­тів в Україні. Використання історико-правового підходу щодо міс­цевого самоврядування у контексті розгляду його конституційно-правових основ має важливе теоретико-методологічне значення. Адже маючи перед собою моделі організації влади, які впроваджу­валися протягом історії української держави, дослідивши злети та кризи державності, розглянувши характер стосунків місцевого са­моврядування з іншими суб'єктами та інститутами політичної ор­ганізації суспільства, усвідомлюючи причини трансформації цих взаємовідносин, можна зрозуміти причини та наслідки різновек-торного політико-правового ставлення держави до місцевого само­врядування.

Це дає змогу, по-перше, розглядати еволюцію місцевого само­врядування як єдиний процес його виникнення, визнання, форму­вання, становлення і розвитку, далекий від монотонності і прямо­лінійності. По-друге, аналіз еволюції місцевого самоврядування дає можливість виділити в загальному історичному русі інститутів публічної влади ряд якісно різних етапів з дуже неоднаковими по-літико-правовими і соціально-економічними параметрами. По-третє, незважаючи на те, що розвиток інститутів місцевого само­врядування в Україні характеризується радикальними змінами парадигм (від найпростіших вічових зборів Київської Русі до ін­ститутів козацької демократії; від природно-правових вітчизня­них форм громадівського устрою до рецепійованої з Заходу полі­тичної моделі магдебурзького права; від самоврядування вільної Української держави до уніфікованої системи земського управлін­

ня за часів Російської імперії; від нетривалого функціонування са­моврядних структур під час правління Центральної Ради через терни радянського тоталітаризму з його відкиданням класичних форм муніципальної демократії до визнання відповідної світовим стандартам місцевого самоврядування конституційної концепції прав територіальних громад на самостійне вирішення питань міс­цевого значення в умовах незалежної української держави), і що принцип історизму вимагає оцінювати розвиток публічної (дер­жавної та муніципальної) влади на кожному етапі за законами тієї епохи, а не за критеріями більш пізніми, ретроспективний аналіз змісту, функціонування місцевого самоврядування дає змогу не лише простежити певну наступність протягом століть історії віт­чизняного місцевого самоврядування, а й виявити чинники його становлення в сучасній Україні.

Історичний рух місцевого самоврядування — це тривалий, роз­тягнутий у часі та просторі процес, який складається із сукупності історичних етапів, які змінюють один одного. Хронологічні рамки цих етапів значною мірою мають умовний характер. Між тим кри­теріями поділу на етапи слугували різкі, переломні моменти у роз­витку інститутів публічної влади, які були викликані сукупністю загальнодержавних та регіональних, внутрішніх та зовнішніх, по­літичних, економічних, соціальних, культурних, екологічних та інших тенденцій і процесів, які зумовили можливість виникнен­ня, визнання та розвитку місцевого самоврядування в Україні. Глибина, розмах та частота перетворень у місцевому самовряду­ванні загалом синхронні процесам зростання та кризи державно­сті, змінам у системі публічної влади та соціально-економічній сфері країни, враховуючи, що у територіальній громаді, — низо­вій ланці суспільства, — у тій чи іншій мірі віддзеркалюються та діють загальні суспільні закони.

У кожній країні ці закони формуються та діють по-своєму. По-своєму конструюється система місцевого самоврядування. Особли­вості політичного, економічного або соціального розвитку країни, її демократичні традиції, форма правління та державний устрій визначають розмаїття форм здійснення місцевого самоврядуван­ня. Особливостями характеризується й історія місцевого самовря­дування в України.

Українське суспільство пережило багато моделей організації пуб­лічної влади, які часто-густо мали протилежне забарвлення. І хоча на перший погляд здається, що значна частина з них не мають від­ношення до сучасної моделі публічної влади в Україні, тим не менш таке судження є досить помилковим: ніщо не зникає безслідно. Так, наприклад, відомий сучасний український історик права П.П. Му-зиченко відзначає, що реформи місцевого самоврядування, які здій­снюються нині в Україні, не могли виникнути «з нічого», не маючи для цього основи в минулому¹.. В Україні протягом її новітньої іс­торії взаємовплив різних моделей організації політичної влади більш чи менш помітний. Наприклад, для більшості з них харак­терним є правління бюрократії, влада якої політично та юридично практично не була обмежена.

Історики, юристи, інші дослідники не дійшли єдиної думки про час зародження самоврядування в українських землях. У сучасній науковій літературі не прийнято перші примітивні спільноти ста­вити в один ряд із сучасними територіальними громадами. Так, наприклад, М.І. Корнієнко стверджує, що сьогоденний територі­альний колектив — це вже не середньовічна місцева громада. Така громада з її звичаєвим правом та становими вузькокорпоративни-ми інтересами, на його думку, давно зникла з історичної арени². Водночас більшість дослідників ведуть відлік українського місце­вого самоврядування як першої форми публічної влади і соціаль­ного феномену з часів Київської Русі або, навіть, із часів родопле­мінної та військової демократії³. Власне кажучи, витоки україн­ського національного конституціоналізму та державності базують­ся саме на самоврядних інститутах.

Питання про процес, характер та форми трансформації тради­ційних самоуправлінських — сімейно-родових, громадських, пле­мінних — слов'янських інститутів і структур «народоправства» періоду «військової демократії» в органи публічної влади та часів зародження державних відносин на Русі, на думку деяких авторів, «може приховувати у собі багато несподіванок, навіть якщо роз­глядати тільки історію, наближену до часів життя відомих нам лі­тописців»⁴.

¹ Музиченко П. Історичні джерела сучасного етапу розвитку самовря­дування в Україні // Юридический вестник. — 1995. — №2. — С.131.

² Корнієнко М. Державна влада і місцеве самоврядування: актуальні питання теорії і практики // Українське право. — 1995. — №1. — С.70.

³ Дмитрієнко Ю.М. Актуальні аспекти періодизації світового істори-ко-правового розвитку України // Держава і права. 36. наук, праць. Вип. 23. — К., 2004. — С.38; Еремян В.В. Некоторые особенности возникнове­ния древнерусской государственности: от общины родовой к общине терри­ториальной // Право и политика. —'2002. — №7. — (191-98, №8. — С.116-127; Його ж. Муниципальная историография Древней Руси (к постановке проблемы)//Право и политика. — 2002. — №9. — С.110-124 та ін.

⁴ Большаков В.И. Грани русской цивилизации. — М., 1999. — С.42-43.

Думається, що характерні ознаки територіальних громад да­ють змогу розглядати перші додержавні соціальні утворення про­образом сучасних територіальних громад. їх об'єднує спільна природа: вони є формами прояву основної властивості соціальних систем — здатність до самоорганізації. Інші елементи-та атрибути політичної системи, наприклад, княжа влада, регулярна армія, державна церква, кодифіковане право були рецепійованими або насильно принесеними ззовні (Скандинавія, Візантія тощо). Так, наприклад, відмітною рисою політичного життя Росії є пріоритет держави над суспільством: з моменту утворення російської цен­тралізованої держави гіперцентралізація була постійним супутни­ком державності¹. Місцеве самоврядування в Росії має давню істо­рію, але воно завжди утворювалося державою, центральною дер­жавною владою (реформи Івана Грозного, Петра І, Катерини II, Олександра II та ін.).

На відміну від північних сусідів, в українських землях завжди прагнули до децентралізації та самоврядування, державні інсти­тути завжди мали вторинний, похідний характер. Інститути су­спільного ладу були стабільнішими за державний лад. Навіть якщо національна державність в українських землях на певний час пе­реривалася, різноманітні інститути самоврядування залишалися завжди. Український народ мусив у силу бездержавності реалізо­вувати себе на локально-індивідуальному рівні, внаслідок чого ви­творював своєрідні форми самозбереження. Якщо російський на­род намагався утвердити «цілісне общинне тіло», був пройнятий єдиним державним і навіть релігійним духом, то український на­род утверджував добровільні громади, компанії, які були зв'язані між собою настільки, наскільки це було необхідно з практичного погляду і наскільки це не суперечило праву особистої свободи².

На наш погляд, традиції місцевого самоврядування в Україні набагато старші за традиції держави. Як ще у 1995 р. наголошува­лося Лігою історичних міст України³ та підтверджується у науко­вій літературі, історія України свідчить, що коли Європа ще дріма­ла на уламках Римської імперії, сповідувала варварство, в Україні вже пишно розквітали цивілізовані міста та містечка зі своїми ста­тутами та гербами, магістратами та цехами, з упорядкованою те­риторією, культурними традиціями, і жителі яких були господа­рями на своїй території⁴.

¹ МулукаевР.С, Яковлева Е.И., Яковлев К.Л. Развитие организацион­ных форм местного самоуправления в России (ХУІ-ХІХ вв.) // Местное самоуправление: теория и практика: Труды Академии управления МВД России. — М., 1998. — С.129.

² Горбатенко В.П., Батанов О.В. Традиції українського самоврядуван­ня // Українське слово. — 2004. — 15-21 січня.

³ Урядовий кур'єр. — 1995. — 6 липня.

⁴ Орзіх М. Місцеве самоврядування в незалежній Україні: десятиріччя досягнень та прорахунків // Місцеве самоврядування: 10 років здобутків; За ред. М. Пухтинського. — К., 2002. — С.64.

Тому, аналізуючи еволюцію місцевого самоврядування та муні-ципалізму України, абсолютно недоцільно підкреслювати поло­ження держави як інституту, який надав права на місцеве само­врядування та представляти його як першочерговий суб'єкт су­спільного правління. За словами В.А. Григор'єва, немає підстав нівелювати процеси становлення та розвитку вітчизняного та за­рубіжного місцевого самоврядування або «підтягувати» вітчизня­ну історію під європейську¹, стверджуючи, наприклад, те, що міс' цеве самоврядування в Україні «виникло у середні віки у вигляді перших спроб самоврядування в містах, Що були наділені магде­бурзьким правом»², як це іноді робиться у літературі;

На додержавному етапі формування політичної організації українського суспільства відносини у сфері місцевого самовряду­вання розвивалися на основі звичаєвого права. На рівні міст та рё' гіону елементи народовладдя та місцевого самоврядування мали свій вияв у вічах. Для вічової організації влади був характерним відносно чіткий розподіл повноважень між князем та вільним на' селениям регіону. Так, віча відали питаннями війни та миру, за' кликали або виганяли своїх політичних лідерів, брали участь у формуванні адміністративних та судових органів тощо. Трапляли­ся випадки, коли віче здійснювало функції правосуддя. Але Воно розглядало тільки судові справи політичного значення. Як ЗаЗна' чає В.І. Сергеевич, воно «...не було навіть верховним апеляційним судилищем. Але як найвища влада волості, віче Давало захист гро­мадянам у надзвичайних ситуаціях, коли звичайні суди виявля­лися недостатніми»³. Крім того, за допомогою віча інколи добива­лися заміни посадників, тіунів та інших княжих урядовців⁴.

Суб'єктом міського самоврядування виступали міські грома' ди, які користувалися значною адміністративною, господарською і судовою автономією. Найважливіші питання міського життя ви­рішувалися на міських вічах, а для розгляду поточних справ із числа вільних городян обирався війт та інші посадові особи мі­ського самоврядування. Міська громада самостійно встановлював ла правила господарювання, міські податки, платежі та інші по­винності. Суб'єктом сільського самоврядування виступала сіль­ська громада — верв, яка об'єднувала жителів кількох Сусідніх сіл, мала землю в корпоративній власності, представляла своїх членів у відносинах з іншими громадами, феодалами, державою;

Слід зазначити, що віча були відомі у старовину всім руським містам та були невід'ємним елементом їх політичного ладу. Але

¹ Григорьев В.А. Становление местного самоуправления в Украине. — Одесса, 2000. — С.12.

² Ткачук А. Місцеве самоврядування в Україні: довга дорога до демо­кратії // Становлення владних структур в Україні (1991-1996) / Ред. кол.: О. Гарань, В. Кулик, О. Майборода. — К., 1997. — С.114.

³ Сергеевич В.И. Вече и князь. Русское государственное устройство и управление во времена Рюриковичей (Исторические очерки). — М.,1867. — С.84.

⁴ Швидко Г.К., Романов B.C. Державне управління і самоврядування в Україні. Історичний нарис. 4.1. — К., 1997. — С.20.

якщо, наприклад, у Новгороді віче стало важливішим постійно ді­ючим атрибутом феодальної державності у дуже рідкісній для неї форми демократичної республіки, в українських землях княжа влада зміцнювалася на шкоду родовій демократії¹. В українських землях, за словами М.С. Грушевського, «суд, управа, всі справи лишалися за князем та його урядниками, але віче держало їх під своїм наглядом, ставило князеві свої жадання, і князь звичайно зважав на них, щоб не дражнити громади»². Тобто, хоча й в укра­їнських князівствах віче не мало такого великого впливу, як у Новгороді, Пскові і Полоцьку, воно залишалося однією з потуж­них форм народовладдя та самоврядування, яка конкурувала з владою князя та бояр³.

Після входження українських земель до складу Великого Кня­зівства Литовського елементи місцевого самоврядування, особли­во в містах та містечках, отримали подальший розвиток у формі війтівства. В цей час виникає досить складна система взаємовідно­син між центральною владою, власниками міст та міськими гро­мадами, яка була обумовлена статусом конкретного міста.

Важливим етапом у процесі розвитку місцевого самоврядування в Україні було магдебурзьке право, яке починає поширюватися на українські міста з XIV ст. Першому українському місту (Сянок) маг­дебурзьке право було дароване ще в 1339 р. Після входження україн­ських земель до складу Великого Князівства Литовського та Коро­лівства Польського процес запровадження магдебурзького права в Україні активізувався і протягом наступних двох століть його отри­мали більшість великих міст. Києву магдебурзьке право було надане у 1494 р. (1498). Юридичними наслідками надання місту магде­бурзького права було: відміна звичаєвих норм, виведення міста з-під юрисдикції феодалів, воєвод, намісників тощо та запровадження власного органу міського самоврядування — магістрату⁴.

¹ Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графских, H.H. Ефремова, В.И. Карпец и др. — М., 1995. — С.132.

² Грушевський М.С. Ілюстрована історія України. — К., 1992. — С.112.

³ Прилуцький В.І. Віче // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. — К., 1998. — Т.1: А-Г. — С.488.

⁴ Детально про це див.: Кравченко В.В. Конституційне право України: Навч. пос. — Вид. 4-те, виправл. та доповн. — К., 2006. — С.410-412.

⁵ Музиченко П. Магдебурзьке право в Україні // Юридический вест­ник. — 1994. — №3. — С.70.

Оцінюючи значення магдебурзького права, зазначимо, що, на думку більшості дослідників, магдебурзьке право було формою своєрідної зовнішньої політичної колонізації, економічної експан­сії та знаряддям католизації українського населення з боку євро­пейських держав⁵. На думку М.Ф. Владимирського-Буданова, саме самоврядування міст на магдебурзькому праві стало основою причиною політичного занепаду міст. Час надання магдебургії, — за словами В.Б. Антоновича, — був часом занепаду общинного ладу в кожній області. На його думку, магдебурзьке право було виробле­не на чужому ґрунті, і його ідеї механічно переносилися в Україну, а тому не могли бути повністю засвоєні і сприйняті мешканцями українських міст. Ідея чужородності магдебурзького права для українських міст і відірваності міста від землі через запроваджен­ня елементів магдебургії була підхоплена й М.С. Грушевським¹. Сучасні дослідники не завжди є настільки категоричними у своїх судженнях у порівнянні зі своїми іменитими попередниками. Вони вважають, що, попри ці недоліки, магдебурзьке право залишило помітний слід у тутешньому суспільному та політичному житті: сприяло виділенню міського населення в окремий суспільний стан, утвердженню певних демократичних традицій та трансформації на їх принципах політичної системи, формуванню правової культури, зрештою, було одним із найважливіших чинників інтеграції укра­їнського суспільства в європейську цивілізацію.

Своєрідних форм набуває місцеве самоврядування за часів іс­нування Української козацької держави, що було зумовлене її полково-сотенним устроєм (ХУИ-ХУПІ ст.). Полки та сотні од­ночасно були військовими та адміністративно-територіальними одиницями і користувалися військово-адміністративним само­врядуванням. Саме в цю добу з'явилася Конституція гетьмана П. Орлика 1710 р., в якій не тільки закріплювалися основні атри­бути демократичної політичної системи, зокрема підтверджува­лося місцеве самоврядування, а й було зроблено намагання за­хистити його від свавілля урядовців та закласти основи вітчизня­ного муніципалізму.