§ 3. Загальна характеристика інших міжнародних стандартів місцевого самоврядування

Європейська рамкова конвенція про транскордонне співробіт­ництво між територіальними общинами або властями була при­йнята у 1980 р. Вона стала, по суті, першим профільним міжнарод­ним документом макрорегіонального характеру, який містить у собі міжнародні стандарти у сфері міжнародного співробітництва місцевої влади, що має вихід на рішення локальних питань розвит­ку територій. В основі цієї діяльності, яка привела в результаті до формування прикордонних регіонів, лежала етнічна, або мовна близькість, або однорідність населення, що мешкає на суміжних територіях держав, високий рівень міжособистісних контактів, близькість елементів соціальної психології, культури. Ці процеси набули настільки навального характеру та привели до таких про­дуктивних результатів (починаючи з середини 60-х років до почат­ку 70-х років XX ст. у результаті локальної інтеграції на прикор­донних територіях Франції, Швейцарії, ФРН, Бельгії і Сканди­навських держав було утворено понад 20 регіонів, що досягли за Своєю інфраструктурою рівня прикордонних), що державами —* членами Ради Європи у травні 1980 р. у Мадриді було підписано договір «Про Європейську типову конвенцію про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або органами влади», який потім трансформовано у багатосторонню конвенцію про принципи такого співробітництва¹.

Конвенція набула чинності у 1981 р. та визнає за місцевими і регіональними властями право співпрацювати поза національни­ми кордонами в межах їх внутрішньодержавних повноважень із питань створення спільних громадських служб, будівництва спіль­них об'єктів або охорони довкілля. Вона включає моделі угод сто­совно регіонального транскордонного планування, економічного розвитку, охорони навколишнього середовища тощо.

Також значний прагматичний потенціал закладений у поло­женнях Європейської хартії участі молоді в муніципальному та

¹ Баймуратов М.О. Міжнародні стандарти у системі місцевого самовря­дування України // Муніципальне право України: Підручник / За ред. В.Ф. Пргорілка та О.Ф. Фрицького. — К., 2006. — С.462.

регіональному житті (1992). Хартія закріплює принципи, що сприяють залученню молоді до процесу прийняття рішень, безпо­середньо впливають на її життя і заохочують молодь займати ак­тивну політичну позицію в тих змінах, що відбуваються в їх містах чи регіонах. Залучення молоді до «суспільних справ» на місцево­му рівні дозволяє їй жити повноцінним життям в її муніципалітеті або регіоні, а не перебувати на його узбіччі. Це є однією з головних умов, якщо молоді люди дійсно бажають спільно брати участь у житті їхніх вулиць, кварталів, муніципалітетів або регіонів і віді­гравати активну роль у соціальних трансформаціях. Як один із факторів її соціальної інтеграції, участь молоді у «суспільних справах» на місцевому рівні допомагає їй долати протиріччя су­часного життя: з одного боку, беззмінність її замкнутості, з іншо­го, суспільно-політична активність і бажання «змінювати речі».

Відповідно до цього документа, муніципалітети та інші терито­ріальні утворення зобовязуються організовувати або підтримувати підходящими засобами, які вони мають у своєму розпорядженні, ініціативи з працевлаштування молоді та проводити відповідні програми, борючись таким чином з одним із факторів відчудження молоді у суспільстві. З цією метою вони зобов'язуються утворюва­ти або вдосконалювати на місцевому або регіональному рівнях консультаційні зв'язки між соціально-економічними партнерами, органами, які відповідають за освіту та професійне навчання та представниками місцевих або регіональних молодіжних організа­цій тощо.

Важливе місце у цьому документі відводиться й проблемам ре­алізації культурних прав і свобод молоді на локальному рівні. Як правило, до культурних прав і свобод належать насамперед право на освіту, свободу літературної, художньої, наукової і технічної творчості, право на результати своєї інтелектуальності, творчої діяльності тощо. У цьому контексті Європейська хартія про участь молоді в муніципальному та регіональному житті є яскравою ілю­страцією міжнародно-правової фіксації прав людини у галузі культури та їхнього забезпечення силами місцевого самовряду­вання. Зокрема, у документі зазначається, що муніципалітети та інші територіальні утворення ставлять за мету забезпечення умов та засобів для творчості та художнього самовираження молоді, утворюючи та розвиваючи можливості для освіти та творчості у галузі музики, журналістики та образотворчого мистецтва; полег­шуючи доступ молоді до сучасних засобів вираження та комуніка­ції, а також до сучасної технології; надаючи у розпорядження мо­лоді такі засоби, як приміщення, інформаційні канали та необхід­ні інфраструктури для творчості, самовираження та проведення заходів; утворюючи такі комунікаційні центри, як місцеве радіо та телебачення, у яких молодь може брати участь на основі парт­нерства.

Хартія не є вичерпним переліком заходів, що дають змогу моло­дим людям жити разом у більшій гармонії. Вона просто містить тільки деякі керівні принципи, які полегшують молоді брати участь у прийнятті рішень, що її стосуються.

Процес створення міжнародних стандартів місцевого самовря­дування, як і будівництво єдиної Європи, продовжується та має не тільки динамічний, а й перманентний характер. Так, у 1992 р. була прийнята Європейська конвенція про участь іноземців в гро­мадському житті на місцевому рівні, якою встановлюється прин­цип, згідно з яким іноземним громадянам гарантуються грома­дянські та політичні права, включно з правом брати участь у ви­борах. Це є свідченням того, що у державах сучасної Європи від­бувається кардинальне переосмислення сутності та змісту консти­туційного права на участь в управлінні державними справами у розрізі муніципальної демократії: якщо держава має справи з гро­мадянами, іноземцями, особами без громадянства, біженцями, то місцеве самоврядування — з жителями. Держави — члени Ради Європи, які підписали Європейську хартію місцевого самовряду­вання, вважають, що право громадян брати участь в управлінні державними та суспільними справами належить до загальних для всіх держав демократичних приписів, і це право безпосередньо може бути здійснено саме на місцевому рівні.

Стратегічний момент у розумінні цієї проблеми полягає в ево­люції загального конституційного правового статусу людини в місцевому самоврядуванні. На рівні територіальних громад ціл­ком змінюється система координат, яка панує в державі щодо прав людини. З рівня «громадянин — держава» права людини перехо­дять на рівень «житель — орган місцевого самоврядування» та трансформуються у муніципальні права особистості¹.

Цей підхід, який існує в деяких країнах (наприклад, у Данії, Бельгії, Польщі, Латвії), безпосередньо пов'язаний із визнанням відмінності різних статусів публічної влади: державної влади як представника суспільства в цілому, його політичної влади і місце­вого самоврядування — як публічної влади територіального ко­лективу, є свідченням підвищення ролі локально-територіального чинника в житті суспільства, створенням дієздатних територіаль­них громад, підтвердженням демократичних намірів національ­них держав та їх особливої уваги саме до мешканців певних тери­торій.

¹ Краснов М.А. Введение в муниципальное право. — М, 1993. — С.11; Баймуратов М.О. Локальна система захисту прав людини в Україні: сут­ність та становлення // Юридична освіта і правова держава: 36. наук, праць. — Одеса, 1997. — С.98.

Слід зазначити, й те, що в даний час, коли на терені Європи від­бувається тріумфальний рух ідей субсидіарності, посилення Євро­пейського Союзу, процеси інтеграції супроводжуються перманент­ним зростанням ролі регіонів. Рух за регіоналізм зміцнюється як в Європейському Союзі, так і за його межами. Він посилює впевне­ність, що повноваження Європейського Союзу, держав — членів Союзу та регіонів взаємно доповнюють один одного. У зв'язку з цим Асамблеєю Європейських Регіонів (АЄР) у 1996 р. була при­йнята Декларація щодо регіоналізму. Цей документ вміщує ті нор­ми та стандарти, які встановлюють пріоритети та вказують напря­ми, за якими відбувається розвиток регіонів — членів АЄР. За ним, регіон — це територіальне утворення, сформоване у законо­давчому порядку на рівні, що є безпосередньо нижчим після за­гальнодержавного, та наділене політичним самоврядуванням. Ре­гіон є виразником певної політичної самобутності, яка може набу­вати різних політичних форм, що відбивають демократичну волю кожного регіону набувати такої форми політичної організації, якій він віддає перевагу. Зазначається, що розмежування повно­важень між державою та регіонами має встановлюватися націо­нальною конституцією або законодавством відповідно до принци­пів політичної децентралізації та субсидіарності. Згідно з ними функції мають здійснюватися на рівні, максимально наближено­му до громадян. Регіон відповідає за здійснення всіх функцій, що належать переважно до регіонального відома.

Вважаючи, що за всі глибокі розбіжності, що існують між зако­нодавствами і традиціями різних європейських країн, бажано і доцільно було б розширити процес регіоналізації в європейських державах на основі певних загальновизнаних та уніфікованих принципах, у 1997 р. у Конгресі місцевих і регіональних влад Єв­ропи, усвідомлюючи, що регіон є адекватним рівнем влади для ефективного здійснення принципу субсидіарності, який вважаєть­ся одним з основоположних принципів, що підлягає дотриманню державами — членами Ради Європи з урахуванням як європей­ської інтеграції, так і внутрішнього улаштування держав, що бе­руть участь у цьому русі, було розроблено проект Європейської хартії про регіональне самоврядування. Цей документ започатку­вав роботу над доповненням до Європейської хартії місцевого са­моврядування і відповідним правовим інструментом із захисту та гарантуванню прав інституту регіонального самоврядування. У проекті Хартії під регіонами розуміється рівень вище громад: найбільші територіальні утворення всередині кожної держави, що мають виборні органи і перебувають в адміністративному плані між центральним керівництвом і місцевими органами вла­ди, що користуються прерогативами самоорганізації, чи преро­гативами, що звичайно асоціюються з центральною владою (ст. З Проекту), а саме — райони, округи, області, провінції тощо.

У документі проголошується, що «регіон як суттєвий компо­нент держави свідчить про різноманітність Європи, сприяє збага­ченню її культури з належною повагою до її традицій та історичної спадковості». Під регіональним самоврядуванням розуміється «право і реальна здатність найбільших територіальних утворень усередині кожної держави, що мають виборні органи і перебува­ють в адміністративному плані між центральним керівництвом і місцевими органами влади, що користуються прерогативами са­моорганізації, чи прерогативами, що звичайно асоціюються з цен­тральною владою, брати на себе, під свою відповідальність, і в ін­тересах свого населення суттєвої частини суспільних Справ відпо­відно до принципу субсидіарності». В документі закріплюються власні і делеговані повноваження регіонів, регулюється порядок взаємостосунків з місцевими органами влади, їх права у сфері між­регіональних і транскордонних взаємостосунків, питання участі у справах держави, європейських і міжнародних справах, встанов­люються принципи організації регіонів, питання регіональних фі­нансів, порядок захисту права регіонального самоврядування тощо.

Серед міжнародних стандартів локальної демократії, які мають регіональне значення та є прийнятими поза межами Ради Європи, є Декларація про принципи місцевого самоврядування в державах — учасницях СНД (1994). Це міжнародний документ, розроблений у межах Міжпарламентської Асамблеї держав — учасниць СНД. Ви­ходячи з принципів місцевої демократії, проголошених у Європей­ській Хартії про місцеве самоврядування та Всесвітній Декларації місцевого самоврядування, в Декларації є ряд новацій, які стосу­ються майнових прав територіальних колективів. Підкреслюється, що економічна самостійність місцевого самоврядування гаранту­ється державною підтримкою розвитку продовольчої сфери шляхом податкової, інвестиційної та кредитної політики; наявністю влас­них бюджетних доходів та достатнім рівнем закріплених Доходів; забороною на вилучення вільних бюджетних коштів; забезпечен­ням стабільності економічного законодавства.

Варто звернути увагу й на такий міжнародний документ регіо­нального характеру, як Єреванська декларація про децентраліза­цію, яку було прийнято на міжнародній конференції «Децентралі­зація в Східній і Центральній Європі та Співдружності Незалеж­них Держав: умови успіху» (Єреван, 26-28 квітня 1999 р.) Виборні представники та державні службовці з більш ніж 20 країн регіону, що представляли місцеві і центральні органи управління, а також представники ряду міжнародних організацій зібралися, щоб обмі­нятися думками з питань щодо децентралізації в їхніх країнах. Мета конференції полягала в наданні допомоги країнам Східної і Центральної Європи та СНД в упорядкуванні і прискоренні про­цесу переходу до належних форм і ступеня децентралізації.

У Єреванській декларації чітко зазначається, що правовою ос­новою децентралізації повинні бути конституція і базові норма­тивні документи. Принципом децентралізації проголошується чітке розмежування сфер компетенції державної адміністрації та органів самоврядування, а також органів різного рівня в системі самоврядування, причому таке розмежування сфер компетенції не виключає співробітництва між зазначеними органами. Також під­креслювалося, що необхідно гарантувати різним органам управ­ління та самоврядування базу фінансових ресурсів, адекватну їх­нім функціям та обов'язкам.

Концептуальною ідеєю успішних реформ децентралізації, як зазначається у Єреванській декларації, є необхідність паралельно­го здійснення широкого комплексу заходів для розвитку людських ресурсів. Ці зусилля повинні починатися у відношенні як вибор­них посадових осіб, так і адміністративного персоналу. Розвиток людських ресурсів охоплює діяльність із професійної підготовки, орієнтованій на вдосконалення і закріплення знань, навичок та етичних цінностей, а також на стимулювання організаційних змін. Водночас проголошується, що професійна підготовка може бути ефективною лише у випадку, якщо її здійснення підкріплю­ється цілісною і послідовною політикою у сфері набору та розмі­щення кадрів, мотивації співробітників і розвитку кар'єри, а сама діяльність із підготовки кадрів належним чином інтегрована у за­значену політику.

Отже, можна зробити висновок, що міжнародні стандарти міс­цевої демократії, розроблені спільно і визнані більшістю держав світу, регулюють не тільки найважливіші концептуальні питання становлення місцевого самоврядування (Європейська Хартія міс­цевого самоврядування), а й багатоаспектні питання міжнародно­го економічного і соціального співробітництва територіальних громад та місцевої влади (Європейська типова конвенція про транс­кордонне співробітництво), питання участі молоді у функціону­ванні місцевої демократії (Європейська Хартія про участь молоді в муніципальному і регіональному житті) тощо. Крім того, слід за­значити зростання ролі таких профільних міжнародних інститу­цій, як, наприклад, Конгрес місцевої і регіональної влади Європи, що представляють інтереси територіальних громад і місцевої вла­ди та самостійно розробляють документи міжнародного характе­ру, які містять прообрази міжнародних стандартів місцевого само­врядування, що згодом будуть сприйняті державами-членами цієї організації як такі (Європейська Декларація міських прав, Євро­пейська ландшафтна конвенція, Європейська хартія регіонально­го самоврядування тощо).

У зв'язку з цим не випадковим та вкрай важливим стає ініцію­вання підготовки всесвітнього огляду розвитку демократії на міс­цевому рівні та децентралізації у вигляді «Всесвітньої доповіді про демократію на місцевому рівні та децентралізації». Цей проект, який було започатковано в останні роки, має своєю метою реаліза­цію рішень Виконавчого бюро ПСЬО про організацію глобального моніторингу розвитку демократії на місцевому рівні і децентралі­зації (GOLD) і підготовки Всесвітнього звіту 2007 р. про демокра­тію на місцевому рівні і децентралізації, як першого періодично видаваного загального огляду з цієї теми. Всесвітня доповідь, ро­бота над якою нині триває, покликана відобразити- плюралістич­ний та позапартійний підхід всесвітньої мережі органів місцевого самоврядування, яку представляє UCLG. Він базуватиметься на добре документованому аналізі та охоплюватиме ті питання, які становлять великий інтерес для посадових осіб місцевого самовря­дування та політичних діячів.

Виконавче бюро UCLG є заснованим в травні 2004 р. інституціо-нальним органом Об'єднання муніципальних і місцевих органів влади (UCLG). Це громадська організація, що сьогодні стала гла­шатаєм і захисником демократичних принципів місцевого само­врядування у світі. її штаб-квартира розташована в Барселоні й є найбільшим у світі об'єднанням органів місцевого управління. Представляючи населення більш ніж половини Земної кулі, UCLG має своїх членів у більш ніж 120 державах ООН майже всіх регіо­нів світу — Африці, Тихоокеанській Азії, Європі, Євразії, Серед­ньому Сході і Західній Азії, Латинській і Північній Америці. Біль­ше тисячі міських муніципалітетів безпосередньо є членами UCLG. Учасниками UCLG також є 112 національних асоціацій муніци­пальних і місцевих органів влади. UCLG поставило перед собою за мету «стати основним міжнародним джерелом інформації про міс­цеве самоврядування, місцеві органи влади, міжнародне співро­бітництво і центром обміну інформацією» (ст. 4 Статуту). Всесвіт­ній огляд розвитку демократії на місцевому рівні і децентралізації спрямований на реалізацію цих цілей.

Всесвітній огляд розвитку демократії на місцевому рівні і де­централізації представлений Об'єднаним проектом досліджень місцевого управління в Європі (GRALE — мережний проект міс­цевого управління в Європі) від імені Всесвітнього секретаріату UCLG на основі проекту, підготовленого групою провідних екс­пертів різних країн. GRALE є науковою міждисциплінарною ме-режною системою з вивчення місцевого управління та місцевої політики, заснованої на співробітництві між академічними уста­новами й адміністративними установами, публічною владою і під­приємствами, зайнятими наданням публічних послуг на локаль­ному рівні. Це — академічне об'єднання, що діє на засадах акаде­мічної волі та немає ніяких комерційних інтересів. Йому сприяє CNRS — французька національна установа наукових досліджень. Місцеперебуванням GRALE є Університет Париж 1 Пантеон-Сор-бонна, який також є учасником проекту. GRALE має досвід моні­торингу розвитку реформ децентралізації, оскільки він здійснює з 2003 р. національний моніторинг у Франції у співробітництві з Міністерством внутрішніх справ (у Франції саме воно відповідає за законодавство у сфері місцевого управління). ОИАЬЕ має ши­року мережу міжнародних партнерів, що беруть участь у проекті безпосередньо або через інші організації.

Усе це свідчить про формування глибоких інтеграційних тен­денцій, що відбуваються у сучасному світі, виявленням яких є розроблення єдиного уніфікованого підходу до найважливіших проблем демократії, прав і свобод людини і громадянина у світово­му співтоваристві, в якому кожен має почувати себе членом вели­кої і дружньої сім'ї. Тому можна зробити висновок, що міжнарод­но-правові стандарти місцевого самоврядування суттєвим чином впливають на діяльність держави та її органів демократичних ін­ститутів, підштовхуючи їх до коректування її змісту та компетен­ції. Національні законодавства отримують правоутворюючі та правозастосувальні імпульси, а у них вносяться відповідні зміни. Ці акти варто добре вивчати, знати, правильно тлумачити та за­стосовувати.

Водночас, підтримуючи необхідність приєднання української держави до міжнародних організацій і міждержавних організацій, а також до міжнародно-правових стандартів місцевого самовряду­вання та локальної демократії, ми переконані, що ратифікація та­кого роду документів та рецепція закріплених у них доктриналь-них положень, має відповідати як концептуально-конституційним основам місцевого самоврядування в Україні, так і вітчизняним демократичним традиціям. Імплементація норм міжнародного права у сфері місцевого самоврядування без будь-яких застере­жень, як це відбулося, наприклад, із Європейською Хартією міс­цевого самоврядування, не лише негативно впливає на зовнішньо­політичний імідж української держави, а й детермінує виникнен­ня суттєвих колізій у нормативно-правовому регулюванні суспіль­них відносин у сфері місцевого самоврядування та призводить до суперечливості внутрішньої політики держави у сфері місцевого і регіонального розвитку.

Контрольні питання для самоперевірки

1. У чому полягають особливості правової природи міжнарод­них стандартів місцевого самоврядування?

2. Яке місце в системі джерел муніципального права України посідають міжнародні стандарти місцевого самоврядування?

3. Особливості та форми сприйняття Україною міжнародних стандартів місцевого самоврядування і місцевої демократії.