1 Филиппов ю.В., АвдееваТ.Т. Основьі развития местного хозяйства: Учебн. — м., 2000. — с.37.

Останнє передбачає формування не тільки професійних знань, а й чіткого розуміння кожним спеціалістом місця та ролі в спіль­ній муніципальній діяльності. Сьогодні має бути інша, ніж у ра­дянського службовця, ціннісна позиція муніципального діяча (депутата, професіонала-управлінця). Таким чином, підготовка професіоналів із питань місцевого самоврядування, комунальних службовців потребує єдиного підходу та загальної основи, завдан­ня якої — спираючись на вже сформовані галузеві знання, відро-

дити гуманітарну основу освіти спеціалістів із питань муніципаль­ної влади та муніципального господарства за рахунок розширення обсягу знань, які складають сутність професіональної діяльності будь-якого «муніципала».

Контрольні запитання для самоперевірки

1. У чому полягають особливості предмета навчальної дисци­пліни муніципального права?

2. У чому полягає основне завдання навчальної дисципліни му­ніципального права?

3. Назвіть джерела навчальної дисципліни муніципального права- Порівняйте їх із джерелами науки муніципального црава_:

4. Яке місце серед дисциплін юридичного профілю посідає на­вчальна дисципліна муніципального права?

5. Яку роль відіграє вивчення муніципального права у процесі професійної підготовки юриста?

Розділ 4 міжнародні стандарти місцевого самоврядування

§ 1. Становлення міжнародних стандартів місцевого самоврядування

На планеті існують понад 200 держав, сукупний досвід яких акумулює прояви як загальних закономірностей, принципів та основ розвитку конституціоналізму, так і його особливостей. Дер­жави нерідко відрізняються одна від одної за рівнем економічного розвитку, соціальною структурою населення, політичною систе­мою, характером духовного життя. Окрім групових відмінностей, кожній країні притаманні елементи унікальної своєрідності, по­в'язані з конкретно-історичними умовами життя народів. Усі ці відмінності, природно, віддзеркалюються в особливостях правової системи та її складових: конституційного, адміністративного, му­ніципального права та інших галузей права.

Слід зазначити, що стрімкий розвиток місцевого самоврядуван­ня у сучасних демократіях, тріумфальний рух принципів субсиді-арності, регіоналізації та децентралізації, який відбувся у період після Другої світової війни в Європі та США, породив тенденцію муніципалізації конституційного життя та правових систем у ці­лому. У світі все більше відбувається усвідомлення того, що над­мірний централізм не змінює держави, а веде до нездатності дер­жавного апарату та фактичної девальвації конституційних норм. Місцеве самоврядування, регіоналізація та децентралізація ста­ють тепер провідними принципами демократичної внутрішньої та зовнішньої державної політики та конституційно-правового регу­лювання у розвинутих зарубіжних країнах.

Так, основна спрямованість принципу субсидіарності у XX ст. полягала у подоланні фашистських і соціалістичних тенденцій, захисті автономії особи та права на самоврядування низових полі­тичних одиниць — територіальних громад. Субсидіарність органі­зації влади тим самим протиставлялася тенденціям у напрямі ав­торитарної централізованої держави. Субсидіарність розглядалася

як передумова устрою, що базується на свободі: держава, яка до­тримується принципу субсидіарності, гарантує своїм громадянам свободу і незалежність; вона гарантує місцеве і регіональне само­врядування.

Захист свободи через реалізацію принципу субсидіарності нині проголошується однією з традиційних цінностей європейського політичного устрою. З одного боку, визнання та гарантування ши­рокого каталогу прав територіальних колективів у демократичних країнах створює умови для формування в них моделі так званої «муніципальної держави», а, з іншого — розвинуте місцеве само­врядування бачиться як «запускаючий інструмент» процесу євро-інтеграції, транскордонного та міжконтинентального співробітни­цтва.

Фундаментальні принципи демократії, верховенства прав і сво­бод людини, визнання місцевого самоврядування, а також акуму­льований світовий досвід організації та функціонування муніци­пальної влади, знайшли своє закріплення у так званих міжнарод­но-правових стандартах місцевого самоврядування, які відіграють значну роль у процесах становлення конституціоналізму, муніци­пальної демократії, правової державності та реалізації місцевого самоврядування в зарубіжних країнах.

Такими стандартами виступають міжнародно-правові норми, що регламентують основні принципи, форми і методи здійснення муніципальної діяльності, прийняті державами світу в рамках міжнародних міждержавних організацій. Особливостями міжна­родних стандартів у цій сфері є те, що вони регламентують спільно вироблені державами концептуальні підходи і міжнародно-легаль­ні принципи становлення, формування і функціонування інститу­ту місцевого самоврядування на території конкретних держав.

Закріплення таких положень на міждержавному та міжконти­нентальному рівні за допомогою рамкових норм міжнародного права, свідчить про важливість інституту місцевого самоврядуван­ня не тільки в національному (внутрішньодержавному), а й у між­народному аспекті, що характеризується актуалізацією і глобалі­зацією предметів правового регулювання. Причому, у деяких з них безпосередньо зазначається, що міждержавні угоди, які укла­даються у сфері місцевого самоврядування, прямо зумовлені праг­ненням до досягнення «більш сильної єдності» між державами (Преамбула Європейської Хартії місцевого самоврядування), стверджується, що вони приймаються зі спеціальною метою — «бути для всіх націй стандартом, до якого слід прагнути, намагаю­чись досягти більш демократичного процесу, поліпшуючи, таким чином, добробут свого населення» (Преамбула Всесвітньої Декла­рації місцевого самоврядування) або зазначається, що метою їх ухвалення є «сприяння економічному та соціальному прогресу прикордонних регіонів і зміцненню солідарності, яка об'єднує на­роди Європи» (Преамбула Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями).

У ході аналізу міжнародно-правової регламентації місцевого самоврядування та локальної демократії становить інтерес не тіль­ки зміст відповідних документів, а й спільна діяльність держав із розробки основних міжнародних угод, процес одностороннього приєднання держав до вже розроблених міжнародних документів, що включають у себе міжнародні стандарти тощо. Адже прийнят­тя двома і більше державами міжнародних угод з широкого кола питань міжнародних відносин, прав людини, демократії та само­врядування, їх наступна легалізація і реалізація — є процес роз­роблення, визнання, взяття на себе зобов'язань із виконання і реа­лізації міжнародних правил поведінки, які мають нормативний, типологічний, стереотипний характер, що внаслідок своєї обов'яз­ковості, повторюваності та гіпотетичного передбачення стають стандартами¹.

Міжнародно-правові стандарти місцевого самоврядування ма­ють своїм першоджерелом Загальну Декларацію прав людини 1948 р., ст. 21 якої закріплює право кожної людини брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обра­них представників. Визнаючи цей принцип, було проголошено Всесвітню декларацію про місцеве самоврядування, Європейську Хартію про місцеве самоврядування. Проголошені в цих докумен­тах принципи місцевого самоврядування, а також акумульований світовий досвід організації та функціонування муніципальної влади, також знайшов своє закріплення в інших міжнародно-пра­вових стандартах місцевого самоврядування, зокрема таких, як Європейська типова конвенція про основні принципи транскор­донного співробітництва між територіальними громадами або ор­ганами влади 1980 р., Європейська Хартія міст 1992 р., Європей­ська Хартія регіональних мов і мов меншин 1992 р., Декларація про принципи місцевого самоврядування в державах — учасни­цях СНД 1994 р., Хартія про участь молоді у муніципальному та регіональному житті 1994 р. Стамбульська Декларація з проблем поселень людей 1996 р., проект Європейської Хартії про регіо­нальне самоврядування 1997 р. тощо.

¹ Баймуратов М.А., Григорьев В.А. Роль международных стандартов местного самоуправления в формировании компетенции публичной само­управленческой (муниципальной) власти. — Одесса, 2003. — С.4-5.

Вступ європейських держав до Ради Європи покладає на них певні обов'язки в галузі становлення системи місцевого самовря­дування на своїй території та його відповідності розробленим в рамках Ради Європи міжнародно-правовим стандартам муніци­пальної демократії. Адже головними напрямами і видами діяль-

ності Ради Європи є захист прав і свобод людини, зміцнення плю­ралістичної демократії, забезпечення верховенства права, пошук шляхів вирішення соціально-економічних проблем та забезпечен­ня соціальної стабільності, збереження культурного різноманіття в Європі. Рада Європи також надає допомогу в проведенні законо­давчих та конституційних реформ, набутті необхідного досвіду молодими демократіями. Не випадково саме Рада Європи стала тією організацією, яка з метою захисту інтересів територіальних громад, органів місцевого самоврядування проголосила такі прин­ципи організації місцевої влади, як субсидіарність, децентраліза­ція, місцева автономія і регіоналізація, яких сьогодні дотриму­ються майже всі демократичні держави Європи. Саме Рада Європи, розуміючи значення місцевих органів влади в організації управ­ління, наданні соціальних послуг населенню вже тривалий час опікується проблемами місцевого самоврядування.

У другій половині XX ст. субсидіарність, місцева автономія і ре­гіоналізація стала метою європейського правового порядку і євро­пейської політики у сфері права. Своєрідна муніципалізація кон­ституційного життя та права, яка охопила сучасний демократич­ний світ, передусім маючи вихід на локальний рівень, торкається всіх процесів трансформації та модифікації публічної влади в умо­вах демократизації держави та суспільства. Властивостями публіч­ної влади у таких умовах стає, по-перше, її «гуманізація», зумовле­на як визнанням самостійним суб'єктом владних відносин грома­дянина держави, так і наявністю спеціальних суб'єктів — терито­ріальних колективів.

По-друге, диверсифікація публічної влади, визнання рівно­правним партнером державної влади місцевого самоврядування поступово переводить публічну владу у сферу приватного права, сферу функціонування індивідів — жителів певних територій та їх асоціацій, яка переважно є вільною від державно-правового регу­лювання, у сферу «правосвободного» простору. Саме у цій сфері можливий вільний прояв та реалізація інтересів як самих терито­ріальних колективів, так і їх членів — жителів певних територій.

По-третє, субсидіарність, децентралізація, місцеве самовря­дування поступово стають важливими критеріями конституцій-ності держави і тому знаходять свою правову регламентацію саме у рамках конституційного права, яке хоча й є «класичним» пуб-^ лічним правом, однак під багатовекторним впливом муніципаль­ної влади піддається суттєвій модернізації та своєрідній «прива­тизації» в умовах демократичних змін. Разом з тим, муніципаль­на влада не відходить повністю зі сфери публічності (свідченням цього є її перманентна різнорівнева нормативно-правова регла­ментація), а її предмети регулювання (у тому числі конституцій­но-правового) стають нібито суміжними, пронизаними приватно­правовими началами. Така тенденція приватизації конституцій-

но

ного права є наслідком однієї з найважливіших концептуальних особливостей місцевого самоврядування, яка напряму пов'язана з природним правом, та приводить до перманентного «втягуван­ня» до орбіти конституційно-правового регулювання приватно­правових положень як нормативних принципів публічного пра­ва. В основі цього процесу лежить визнання верховенства люд­ських цінностей та приватних інтересів над усіма іншими, у тому числі публічними.

Означені процеси є характерними як для Ради Європи, так і Єв­ропейського Союзу. Так, уже з початку 50-х років XX ст. захист місцевої і регіональної автономії належить до політичної програ­ми Ради Європи. У 1951 р. було скликано конференцію громад і регіонів Європи, яка у 1961 р. була інституціоналізована Коміте­том міністрів як постійна установа. Ця «Рада громад і регіонів Єв­ропи» ухвалила Європейську Хартію місцевого самоврядування. Розроблення Хартії здійснювалося з 1968 р., коли утворена Радою Європи Постійна конференція місцевої і регіональної влади Євро­пи (з січня 1994 р. рішенням Комітету Міністрів Ради Європи пе­рейменовано в Конгрес місцевих і регіональних влад) у своїй резо­люції № 64 (1968) виступила з пропозицією про прийняття Декла­рації принципів місцевого самоврядування. Хартія розроблялася понад 15 років, у червні 1985 р. її було схвалено урядами 23 дер­жав і відкрито до підписання членами РЄ 15 жовтня 1985 р. Та­кож у червні 1997 р. було схвалено Проект Європейської Хартії регіонального самоврядування. Саме тому за умов сучасних інте­граційних процесів, правове поле багатьох країн Європи та світу базується на або узгоджується з основними міжнародно-правови­ми документами Європейського Союзу та Ради Європи.

Так, наприклад, Україна як країна — член Ради Європи з 1995 р., проголошується державою, для якої євроінтеграція визнана од­ним з основних напрямків зовнішньої політики. Україна є сусід­кою країн Європейського Союзу, який дає їй численні приклади демократичного й ефективного управління державними та місце­вими справами. Звідси абсолютно закономірним було видання Указу Президента України «Про затвердження Стратегії інтегра­ції України до Європейського Союзу»¹. У Стратегії як один з на­прямів інтеграційних процесів визначалася регіональна інтегра­ція України. Визнається, що практичне здійснення інтеграційного процесу можливе лише за умови доповнення загальноєвропейсько­го виміру співпраці регіональною інтеграцією та поглибленням га­лузевого співробітництва України і Європейського Союзу.