Розділ 2 муніципальне право як наука про місцеве самоврядування

§ 1. Від «радянського державного будівництва» до «муніципального права»: дискусія про поняття, предмет, завдання

Після проголошення незалежності України і прийняття чинної Конституції України розпочалися радикальні процеси демократи­зації суспільства і держави. Відбулися кардинальні зміни у дер­жавному механізмі: відбувся поділ державної влади на законодав­чу, виконавчу і судову, з'явилися нові демократичні інститути, властиві суверенній демократичній, соціально—правовій державі, зокрема інститути Президента, конституційної юстиції, Уповно­важеного Верховної Ради України з прав людини та ін., відійшли у небуття органи, властиві радянській системі. Змінився характер взаємовідносин між центральною та регіональною і місцевою вла­дою. У суспільстві почала складатися реальна багатопартійність, демократична виборча система, місцеве самоврядування тощо.

Поряд зі змінами в організації держави й суспільства відбулися зміни й у правовій системі України. За останні дванадцять років було прийнято велику кількість принципово нових законодавчих та підзаконних актів, почали з'являтися невластиві радянській системі нормативно-правові акти: статути територіальних громад, рішення референдумів, конституційні договори тощо.

Це зумовило виникнення якісно нових підходів до процесу ви­кладання відповідних юридичних дисциплін у профільних навчаль­них закладах. Формуються нові погляди на конституційне право, суттєвих змін набуло адміністративне право. З'являються нові на­вчальні дисципліни як загального характеру, так і на рівні спецкур­сів, зокрема «Виборче право України», «Права та свободи людини і громадянина», «Об'єднання громадян в Україні», «Конституційна відповідальність» тощо. Ці дисципліни, будучи складовою частиною української правової науки, поступово виділяються в особливі на­прями вітчизняного право- та державознавства, однак не підміняють інших навчальних дисциплін, а впливають та стимулюють розвиток

різних сфер вітчизняного правознавства та сприяють досягненню якісно нового рівня юридичної освіти в країні.

Визнання місцевого самоврядування як самостійної форми в механізмі здійснення народовладдя зумовило необхідність повно­го охоплення всіх аспектів його організації та діяльності єдиною галуззю наукових знань. Становлення законодавства, що регулює відносини у сфері організації і діяльності місцевого самоврядуван­ня, зумовлює формування системи законодавства про місцеве са­моврядування, нової комплексної галузі права — муніципальне (комунальне) право, що, у свою чергу, привело до появи ряду на­вчальних дисциплін, серед яких можна назвати «Державне будів­ництво та самоврядування в Україні», «Державне управління та місцеве самоврядування в Україні», «Муніципальне будівництво і право», «Муніципальне право України», «Комунальне право Ук­раїни» тощо.

У зв'язку з новизною інституту місцевого самоврядування в Україні в сучасних умовах виникає необхідність у детальній науко­вій і правовій розробці та вивченні питань щодо природи, системи місцевого самоврядування, функцій і повноважень суб'єктів ло­кальної демократії, основ (механізму) місцевого самоврядування, державних гарантій його здійснення тощо. Така необхідність зу­мовлена тим, що службовці, які поступають до органів місцевого самоврядування, іноді не володіють необхідними знаннями в цій галузі та в цілому у сфері управлінської діяльності. Тому відповідні наукові дисципліни та навчальні курси набувають особливого зна­чення в системі професійної підготовки студентів — юристів.

Метою такої підготовки є надання студентам системи знань про місцеве самоврядування як права місцевих жителів на самостійне вирішення питань місцевого значення, особливий вид публічної влади та специфічний інститут конституційного ладу України; сприяння вихованню поваги до найважливіших інститутів місце­вого самоврядування, зокрема територіальних громад як первин­них суб'єктів місцевого самоврядування, органів місцевого само­врядування, місцевих виборів, комунальної служби тощо, а також створення передумови для формування муніципальної культури майбутніх фахівців — правників; ознайомлення студентів із зару­біжним досвідом становлення, розвитку і функціонування інсти­тутів локальної демократії тощо¹.

¹ Детально про це: Батанов О.В. Муніципальне право України як на­вчальна дисципліна: проблеми становлення і розвитку // Правова держа­ва: Щорічник наукових праць Інституту держави і права ім. В.М. Корець -кого HAH України. — Вип.12. — К., 2001. — С.243-259.

Викладання у вищих навчальних закладах юридичного профі­лю таких курсів, як «Державне будівництво та самоврядування в Україні», «Державне управління та місцеве самоврядування в Ук­раїні», «Муніципальне будівництво і право», «Муніципальне пра­во України», «Комунальне право України» та інших, пов'язаних із такими публічно-правовими інститутами, як державна влада і місцеве самоврядування, явищ, передбачає формування як теоре­тичних поглядів на місцеве самоврядування, так і максимальне наближення запропонованих наукових концепцій до потреб по­дальшої практичної діяльності.

Слід зазначити, що початок XXI ст. супроводжується певною активізацією досліджень проблематики місцевого самоврядування в Україні. Видано близько десяти підручників та навчальних по­сібників із назвою «Державне будівництво та місцеве самовряду­вання в Україні»¹. У 2001 р. світ побачив перший в Україні підруч­ник із «Муніципального права України» за редакцією В.Ф. Пого-рілка і О.Ф. Фрицького². У 2003 р. вийшов навчальний посібник «Муніципальне право України», підготовлений В.В.Кравченком та М.В. Пітциком³. За участю цих же авторів підготовлено й пер­ший в Україні навчальний посібник із муніципального менеджмен­ту⁴. Опубліковано ряд монографій, в яких висвітлюються актуаль­ні теоретичні та практичні проблеми місцевого самоврядування.

¹ Васютин М.В. Государственное строительство и самоуправление в Укра­ине. — К., 2001; Гнилорыбов В.В., Тихонов В.Н. Государственное строи­тельство и местное самоуправление в Украине: Учебн. пос. — Луганск, 2004; Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні: Підруч. / За ред. С.Г. Серьогіної. — X., 2005; Журавський B.C., Серьогін В.О., Ярмиш О.Н. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Підручник. — К., 2003; Колодій A.M., Олійник А.Ю. Державне будівництво і місцеве самоврядування: Навч. посіб. — К., 2000; Свирский Б.М. Государствен­ное строительство и местное самоуправление в Украине: Учеб. пос. — X., 2001; Чукаева В.А. Государственное строительство и самоуправление Украины: Учебн. пос. — Днепропетровск, 1999; Ярмиш О.Н., Серьогін В.О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Підручник. — X., 2002 та ін.

² Муніципальне право України: Підручн. / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. — К., 2001.

³ Кравченко В.В., Пітцик М.В. Муніципальне право України: Навч. посіб. — К., 2003.

' Кравченко В.В., Пітцик М.В., Салій І.М. Основи муніципального ме­неджменту / За ред. В.В. Кравченка. — К., 2003.

⁵ Трачук П. А.Участь громадян України у місцевому самоврядуванні: Монографія. — Ужгород, 2003.

Так, у 2003 р. вийшла монографія П.А. Трачука «Участь грома­дян у місцевому самоврядуванні»⁵, в якій висвітлено актуальні теоретичні та практичні проблеми участі громадян України у міс­цевому самоврядуванні, розкриваються основоположні принципи участі громадян України у місцевому самоврядуванні, висвітлю­ються концептуальні проблеми становлення і розвитку муніци­пальної влади в Україні. Значної уваги приділено аналізу прав та свобод людини і громадянина та механізму їх реалізації у місцево­му самоврядуванні.

Конституцією України вперше у вітчизняній історії визнаєть­ся, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада. При­родним є й підвищений науковий інтерес до проблематики статусу цього унікального феномену сучасного конституційного будівни­цтва і права. Однак у юридичній літературі вивчення феномену те­риторіальної громади, незважаючи на наявність великої кількості публікацій, на жаль, має епізодичний, фрагментарний характер. Однією з перших в Україні усвідомила перспективність наукових пошуків у цьому напрямі Н.І. Руда, якою ще на початку 90-х років було підготовлено ряд наукових праць, присвячених актуальним питанням статусу територіальної громади¹.

¹ Руда Н.І. Формування соціального статусу територіального колекти­ву в період переходу до ринкових відносин // Правова система України: теорія і практика: Тези доп. і наук, повід, наук.-практ. конф. (7-8 жовтня 1993 р., Київ). — К., 1993. — С.203-205; Руда Н.І. Правовий статус тери­торіального колективу // Місцеве самоврядування в Україні: історія, проб­леми, пропозиції. — К., 1994. — С.65-72; Руда Н.І. Політико-правове ви­знання територіального колективу — гарантія децентралізації державної влади та розвитку самоврядування // Проблеми реформування державної влади: конституційні та управлінські аспекти: Тези доп. і наук, повід, наук.-практ. конф. (10-11 березня 1995 р., Київ). — К., 1995. — С.119-120; Руда Н.І. Законодавче закріплення правового статусу територіально­го колективу (громади) — гарантія становлення самоорганізованої пу­блічної влади на місцях // Концепція розвитку законодавства України: Матер, наук.-практ. конф. (травень 1996 р., Київ). — К., 1996. — С.174-175; Руда Н.І. Територіальна громада — суб'єкт конституційно-правових відносин: теоретичний та історичний аспекти // Правова держава: Що-річн. наук, праць Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. — Вип.12. — К., 2001. — С.232-243 та ін.

² Баймуратов М. Конституционно-проектная регламентация местного самоуправления и территориальных коллективов // Юридический вест­ник. — 1996. — №1. — С.95-100; Баймуратов М.О. Локальна система за­хисту прав людини в Україні: сутність та становлення // Юридична освіта і правова держава (до 150-річчя юридичного інституту ОДУ): 36. наук, праць / Відпов. ред. С.В. Ківалов. — Одеса, 1997. — С.96-101; Баймура­тов М.О., Батанов О.В. Деякі теоретичні аспекти становлення функцій територіальних громад в Україні // Вісник Одеського інституту внутріш­ніх справ. — 1999. — №1. — С.31-36; Баймуратов М.А., КоссейВ.С. Меж­дународное сотрудничество органов местного самоуправления Украины: концептуальные основы, инновационная деятельность: Лекции. — Одес­са: АО БАХВА, 1998; Баймуратов М.О. Територіальна громада в політичній системі і системі місцевого самоврядування України // В кн.: Муніципаль­не право України: Підручн. / За ред. В.Ф. Погорілка, О.Ф. Фрицького. — К., 2001. — С.115-150; Баймуратов М., Сосновських Ю. Видова характе-

Комплексному дослідженню системно-функціональних харак­теристик територіальної громади присвячується серія наукових праць професора М.О. Баймуратова², який по суті перший в Укра­їні звернув увагу на феноменологію муніципальної влади, терито­ріального колективу та прав людини. У його монографічному до­слідженні «Муніципальна влада: актуальні проблеми становлення й розвитку в Україні»¹, яке написане у співавторстві В.А. Гри-гор'євим, досліджуються актуальні проблеми становлення й роз­витку публічної самоврядної (муніципальної) влади в Україні, аналізуються концептуально-конституційні аспекти цього проце­су, розглядається суб'єктно-об'єктний склад муніципальної влади в Україні.

Також конституційно-правові проблеми статусу територіальної громади в Україні на сучасному етапі розкриваються у ряді науко­вих праць О.В. Батанова². У підготовлених ним двох монографіч­них дослідженнях висвітлюється процес становлення наукових уявлень про територіальну громаду як у вітчизняній, так і у світо­вій політико-правовій думці, розкриваються поняття та ознаки те­риторіальних громад, проводиться класифікація цих соціальних спільностей, подано характеристику їх функцій і повноважень, основних об'єктів та форм діяльності. Значної уваги приділено концептуальним проблемам відповідальності в механізмі функці­онування територіальних громад.