Розділ 14 конституційно-правова відповідальність у сфері місцевого самоврядування

§ 1. Поняття та ознаки конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування

У теорії місцевого самоврядування особливе місце має інсти­тут юридичної відповідальності суб'єктів муніципально-право­вих відносин, який виступає важливим засобом гарантування прав та свобод місцевого самоврядування, його захисту від мож­ливих порушень. Адже сама філософія та практика місцевого самоврядування ґрунтується на ідеях відповідальної муніци­пальної влади. Продумане та ефективне здійснення цієї влади пе­редбачає прояв ініціативи, творчості, самостійних дій із боку кожного учасника муніципального процесу, який може здійсню­ватися лише в умовах справжнього самоврядування та свободи вибору оптимальних варіантів рішень і використання засобів з їхньої реалізації. У свою чергу, така свобода неможлива без від­повідального ставлення до самоврядування та конкретної відпо­відальності усіх учасників муніципального процесу за соціальні наслідки своїх дій. Самоврядування й свобода, з одного боку, та відповідальність, з іншого, — це дві сторони однієї медалі, які можуть існувати та розвиватися взаємопов'язано, доповнюючи та зміцнюючи одне одного.

1 Ст. 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р.// Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.

Уся справа, однак, у тому, що саме слід розуміти під цим, які межі такої відповідальності, форми вираження. В законодавчому визначенні місцевого самоврядування однією з ключових є вказів­ка на «самостійне або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування»¹ вирішення питань місцевого зна­чення. Аналогічна формула міститься й у Всесвітній декларації місцевого самоврядування (1985) та Європейській Хартії місцево­

го самоврядування (1985) — загальновизнаних міжнародно-пра­вових стандартах місцевого самоврядування. Так, ст. 2 Всесвітньої декларації встановлює, що місцеве самоврядування — це право та обов'язок місцевих органів влади регулювати та вести державні справи, під свою особисту відповідальність і в інтересах місцевого населення. Згідно зі ст. З Європейської хартії під місцевим само­врядуванням розуміється право і реальна здатність органів місце­вого самоврядування регламентувати значну частину місцевих справ і управляти нею, діючи у межах закону, під свою відпові­дальність і в інтересах місцевого населення.

Відповідно до Конституції України в Україні визнається і га­рантується місцеве самоврядування (ст. 7), яке є важливим еле­ментом конституційного ладу, формою здійснення народовладдя та фундаментальним правом людини і громадянина на самостійне вирішення питань місцевого значення. Важливою гарантією міс­цевого самоврядування є інститут конституційно-правової відпо­відальності в місцевому самоврядуванні. Адже ідея локальної де­мократії неможлива без ідеї відповідальної муніципальної влади.

У нових політико-правових умовах інститут юридичної відпові­дальності набуває особливого значення для регулювання та забез­печення суспільних відносин. При цьому, як правило, традиційно виділяються кримінальна, адміністративна, цивільно-правова, дисциплінарна відповідальність як самостійні види юридичної відповідальності, що забезпечують загальну охоронну функцію. Однак конституційно-правова відповідальність, яка існує поряд із зазначеними видами відповідальності та відігріє значну роль в охороні суспільних відносин, довгий час була незаслужено обділе­на увагою законодавця. Вона порівняно недавно здобула науково­го визнання і стала правовою реалією.

Конституційно-правова відповідальність — це перш за все від­повідальність органів державної влади, органів місцевого само­врядування та їх посадових осіб перед народом за неналежну реа­лізацію тих владних повноважень, які народ як єдине джерело влади їм передав, реальна гарантія проти надмірної концентрації влади та зловживання нею¹.

¹ БатановаН.М. Конституційні делікти в Україні: проблеми теорії та практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 2007. — С. 1.

Найбільш чітко це виражається у сфері місцевого самовряду­вання. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» не лише закріпив у ст. 4 серед основних принципів місцевого само­врядування принцип підзвітності та відповідальності перед тери­торіальними громадами їх органів та посадових осіб, а й передбачив у частині другій ст. 75 можливість територіальної громади як пер­винного суб'єкта місцевого самоврядування, основного носія його функцій і повноважень у будь-який час достроково припинити пов­новаження органів та посадових осіб місцевого самоврядування, якщо вони порушують Конституцію або закони України, обмежу­ють права і свободи громадян, не забезпечують здійснення наданих їм законом повноважень.

Так, відповідно до частини третьої ст. 78 Закону не менш як одна десята частина громадян, що проживають на відповідній те­риторії і мають право голосу, можуть порушити питання про до­строкове припинення повноважень сільської, селищної, міської, районної в місті ради за рішенням місцевого референдуму. Також на вимогу не менш як однієї десятої частини громадян, що прожи­вають на відповідній території і мають право голосу, сільська, се­лищна, міська рада повинна прийняти рішення про проведення місцевого референдуму щодо дострокового припинення повнова­жень сільського, селищного, міського голови (ч. 4 ст. 79 Закону). Відповідно до частини другої ст. 80 Закону загальні збори грома­дян, що утворили відповідний орган самоорганізації населення, можуть прийняти рішення про дострокове припинення його пов­новажень. Також виборці можуть відкликати депутата місцевої ради у передбачених законом випадках.

Причинами, які гальмували й гальмують включення конститу­ційно-правової відповідальності у традиційний набір видів юри­дичної відповідальності як у науковому, так і в нормативному за­кріпленні, є особливості конституційно-правових відносин. По-перше, це їх комплексний, різнобічний характер, у зв'язку з яким конституційно-правова відповідальність може носити характер відповідальності влади в цілому перед громадянами, відповідаль­ності конкретних органів та посадових осіб, відповідальності фі­зичних та юридичних осіб, а звідси гостро постають питання роз­межування конституційно-правової та політичної, цивільно-пра­вової та адміністративної відповідальності. По-друге, мають місце особливості санкцій (багато з них, наприклад, скасування актів, психологічно буває складно сприйняти як санкцію).

¹ Біленчук П.Д., Кравченко В.В., Підмогильний М.В. Місцеве самовря­дування в Україні (муніципальне право). — К., 2000; Глущенко П.П., Пы-линВ.В. Муниципальное право: Учебн. пос. — СПб, 2000; КазанчевЮ. Д., Пи­сарев А.Н. Муниципальное право России: Учебн. — М., 1998; Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. — М., 1999; Катков Д.Б.,

Означені моменти повністю можна перенести й на проблему від­повідальності у місцевому самоврядуванні. Адже, незважаючи на те, що на сьогоднішній день сам факт існування інституту консти­туційно-правової відповідальності фактично ніхто не ставить під сумнів, у деяких підручниках із конституційного та муніципаль­ного права або взагалі нічого не говориться про юридичну відпові­дальність, в тому числі суб'єктів місцевого самоврядування, або це питання висвітлюється лише фрагментарно¹.

У той же час аналіз відповідальності в місцевому самоврядуван­ні є важливим не лише в суто академічному аспекті, а й має вихід на реальне муніципальне життя. Адже занадто специфічне коло суб'єктів, на які розповсюджується відповідальність у системі правових відносин місцевого самоврядування: територіальні гро­мади, депутати, органи та посадові особи місцевого самоврядуван­ня, органи самоорганізації населення, місцеві державні адміні­страції тощо, тобто ті інституції, які щоденно приймають важливі­ші для життєдіяльності окремого муніципального організму рі­шення. Звідси є всі підстави вважати відповідальність у місцевому самоврядуванні одним із ключових інститутів сучасного муніци­пального права.

Відрадно, що проблеми конституційно-правової відповідаль­ності у місцевому самоврядуванні все більше стають об'єктом до­слідження як вітчизняних, так і зарубіжних учених. Окремі ав­тори навіть ставлять питання про виділення муніципально-пра­вової відповідальності як самостійного виду юридичної відпові­дальності, яка має власні джерела, суб'єкти, підстави, санкції¹. Так, С.Г. Соловйов визначає муніципально-правову відповідаль­ність представницького органу як негативну оцінку діяльності цього суб'єкта, в результаті чого на нього накладаються неспри­ятливі правові наслідки у вигляді позбавлення політичних, юри­дичних та інших інтересів². .