§ 1. Поняття функцій місцевого самоврядування

Сутність місцевого самоврядування полягає в активності жите­лів — членів територіальних громад, які здійснюють управління політичними, економічними та соціально-культурними процеса­ми на певній території та вирішують самостійно та під свою відпо­відальність питання місцевого значення. Для досягнення цієї мети необхідно вирішити складні організаційні, економічні, правові за­вдання, у чому зацікавлені насамперед самі територіальні грома­ди.

Водночас не менше у цьому має бути зацікавлена держава, яка покликана створити законодавчу основу організації та функціону­вання місцевого самоврядування. Конституція України та прий­нятий у 1997 р. Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» сприяли зміцненню правового статусу територіальних громад, визначивши їх первинним суб'єктом муніципальної влади, основ­ним носієм функцій та повноважень місцевого самоврядування. Така інституціоналізація нерозривно пов'язана з демократизацією державного і громадського життя, з розвитком в Україні інститу­тів громадянського суспільства та правової держави, що об'єктив­но призводить до самообмеження держави, прерогатив державної влади та органів, які її реалізують на користь інших суб'єктів по­літичної системи, а також детермінує визнання та легалізацію державою інших, недержавних інтересів, які продукують локаль­ні соціальні утворення — територіальні громади.

Слід зазначити, що вивчення муніципально-правових явищ було б неповним, статичним без з'ясування функціональних ас­пектів місцевого самоврядування. Системний та структурний ана­лізи, хоча й є достатньо універсальними підходами, не вичерпують усіх загальнонаукових методів пізнання місцевого самоврядуван­ня, яке потребує також функціональної характеристики, оскільки іманентною якістю будь-якої системи поряд із виникненням та розвитком є її функціонування.

Тому вагоме місце в системі методів наукового пізнання місце­вого самоврядування має метод функціонального аналізу. Адже ключовим поняттям, за допомогою якого розкривається зміст і сутність системи місцевого самоврядування, є муніципальна вла­да, діяльність щодо її здійснення, функції. Фактично у широкому розумінні систему місцевого самоврядування й утворюють різні організації, інститути, установи набуття муніципальної влади, боротьби за її утримання, використання, організацію та функціо­нування. А те, як ця влада здобувається, як легально функціонує у загальному смислі й становить зміст системи місцевого самовряду­вання, а звідси — детермінує систему її функцій.

Функціональний аналіз місцевого самоврядування сприятиме проникненню у політико-правову природу цього виду публічної влади, розкриватиме обсяг, характер і зміст діяльності суб'єктів системи місцевого самоврядування — територіальних громад, окремих жителів — членів цих територіальних громад, їх мікроте-риторіальних об'єднань, органів та посадових осіб місцевого само­врядування. Тільки за допомогою поняття функцій надається кон­кретна визначеність цього феномена конституційного права. Лише визначивши функції місцевого самоврядування, можна уявити, яку роль вона відіграє у механізмі вирішення питань місцевого зна­чення та надання публічних послуг населенню, громадянському суспільстві, політичній системі суспільства, конституційному ме­ханізмі взагалі та яке її соціально-політичне призначення.

Так, найбільш вірно концептуальний зв'язок функцій місцево­го самоврядування з його природою обґрунтовує A.A. Акмалова. На її думку, вони (функції) спонтанно, об'єктивно прагнуть бути вираженими в більш повному виявленні потенціалу, а отже, й роз­витку, співтовариства через діяльність місцевого населення в ці­лому та органів місцевого самоврядування, зокрема. Але така спонтанність функціонального прояву на муніципальному рівні стримується об'єктивними та суб'єктивними факторами. По-пер­ше, організаційною структурою місцевого самоврядування, яка вимагає конкретного розмежування функцій між окремими орга­нами та посадовими особами місцевого самоврядування, їх закріп­лення за окремими елементами структури. По-друге, функції кон­кретизуються у нормативних правових актах, цілях та завданнях програмних документів, посадових інструкціях, які визначають предмети відання та повноваження, права та обов'язки окремих органів та посадових осіб. У сучасних умовах велику роль у роз­межуванні функцій відіграють договори публічно-правового та приватноправового характеру.

Іншими словами, функції втілюються у своєрідні форми (фор­малізуються), які тісно пов'язані з організаційною структурою. Будучи більш динамічним проявом місцевого самоврядування,

аніж його організаційна структура, функції породжують значно більше розмаїття. Саме функції, будучи змістовною характеристи­кою місцевого самоврядування, проявляються як розмаїття форм його розвитку, в тому числі й організаційних структур. Усе це, вва­жає A.A. Акмалова, дає змогу говорити про те, що саме динаміка місцевого самоврядування, відображена насамперед у його функціо­нальній структурі, утворює найбільш сприятливі умови для прояву особливостей. Тому настільки важливим є функціональний аналіз, який передбачає прояв таких особливостей, У яких відображають­ся об'єктивні потреби місцевого населення та їх суб'єктивний про­яв у правовій основі місцевого самоврядування¹.

Проблема сутності, змісту, форми функцій муніципальної вла­ди не може бути вирішена без розгляду самого поняття «функція», яке використовується у наукових працях із юриспруденції стосов­но характеристики того чи іншого правового явища, інституту, га­лузі тощо. Цей термін належить до категоріального апарату, ви­користання якого дає змогу утворити систему понять, без яких не може існувати будь-яка наука.

¹ Акмалова A.A. Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации: Теоретико-методологи­ческий аспект: Автореф. дис.... д-раюрид. наук. —М., 2003. — С. 250-251.

² Уваров A.A. Механизм реализации функций местного самоуправле­ния // Централизм, демократия, децентрализация в современном госу­дарстве: конституционно-правовые вопросы. Материалы международной научной конференции. Москва, 7-9 апреля 2005 г.; Под ред. С.А. Авакья-на. — М., 2006. — С. 320.

³ Журавський B.C., Серьогін В.О., Ярмиш О.Н. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні: Підручник. — К., 2003. — С. 507.

⁴ Кравченко B.B., ПітцикМ.В. Муніципальне право України: Навч. посіб. — К., 2003. — С. 72.

⁵ БаглайМ.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1997. — С. 467; КутафинО.Е., Фадеев В.И. Муници­пальное право Российской Федерации. — М., 1997. — С. 112 та ін.

⁶ Борденюк В. Муніципальна реформа: що, як і задля чого // Віче. — 1998. — № 7. — С. 70.

7

М.,2006.

8. — № 7. — С 70.

' Братановский С.Н. Муниципальное право: краткий курс лекции. 2006 —С 46; Муниципальное право Российской Федерации: Учеон. /

У спеціальній літературі функціями місцевого самоврядування називають основні напрями його діяльності², основні напрями діяльності суб'єктів місцевого самоврядування³, основні напрями діяльності територіальних громад, органів місцевого самовряду­вання у вирішенні завдань місцевого самоврядування (муніципаль­ної діяльності)⁴, основні напрями муніципальної діяльності стату-тарно оформлених структур і органів⁵, основні сторони його со­ціально-політичного призначення, що знаходять свій вияв у кон­кретних напрямах діяльності територіальних громад та утворюва­них ними органів⁶, основні напрями муніципальної діяльності⁷,

напрями діяльності територіальної громади, що характеризують зміст її самоврядної (муніципальної) діяльності, тобто діяльності із вирішення питань місцевого значення¹ тощо.

На наш погляд, найбільш суттєвою ознакою функцій місцевого самоврядування є їх визначення як напрямів і видів його здійснен­ня. Визначаючи функції місцевого самоврядування, слід насампе­ред усвідомлювати основні зовнішні ознаки цього виду публічної влади, що дають змогу відрізняти їх від функцій інших видів вла­ди та управління, а також інших, близьких до них явищ (цілі, зав­дання, повноваження, компетенція тощо).

Також одним із суттєвих аспектів у розумінні функцій місцево­го самоврядування як напрямів і видів його здійснення є з'ясуван­ня, чому і для чого відповідні суб'єкти місцевого самоврядування здійснюють ту чи іншу діяльність та наділяються відповідно до за­кону відповідними владними повноваженнями. На це питання від­повідає соціальне призначення місцевого самоврядування.

Питання щодо соціального призначення місцевого самовряду­вання заслуговує на увагу тому, що без такого аналізу неможливо дати більш-менш об'єктивну оцінку існування місцевого самовря­дування на всьому багатовіковому шляху розвитку світового муні-ципалізму. Адже якби місцеве самоврядування було б тільки вла­дою, системою органів та посадових осіб, або хоча й демократич­ним, але черговим бюрократичним апаратом, навряд чи людство терпіло б його, прагнуло б до нього століттями, виборювало у ході буржуазно-демократичних або так званих комунальних револю­цій, навряд чи з'явилися б такі поняття, як муніципалізм, локаль­на демократія, місцевий патріотизм, місцеві традиції, муніци­пальні хартії тощо.

¹ Солоненко О.М. Реалізація функції забезпечення законності, право­порядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян у системі місцевого самоврядування (організаційно-правові питання): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 2001. — С. 5, 8.

Адже абсолютно очевидно, що місцеве самоврядування нерідко вживає заходів, які відповідають індивідуальним інтересам окре­мих жителів — членів територіальних громад, колективним інтер­есам місцевих співтовариств, інтересам усього суспільства, усіх со­ціальних груп, усіх верств населення, наприклад, соціальний за­хист населення, турбота про людей похилого віку та інвалідів (до­помога на дому, утримання притулків); видача житлових позик; освіта (контроль за роботою навчальних закладів, участь у розробці навчальних програм); комунальні послуги та контроль за діяль­ністю комунальних підприємств (очисні споруди, каналізація);

управління комунікаціями (місцевий транспорт, шляхи), збиран­ня та утилізація сміття, сприяння або організація будівництва до­ріг, тобто налагодження шляхів сполучення, допомога у боротьбі зі стихійними лихами, охорона природи, поліцейська справа та під­тримка громадського порядку, дошкільна робота з дітьми (створен­ня денних ясел-садків, сімейних дитячих садків), організація цен­трів проведення дозвілля для дітей шкільного віку тощо.

На наш погляд, категорії «соціальне призначення» та «функції місцевого самоврядування» є тісно пов'язаними та співвідносяться як головна мета визнання муніципальної демократії, орієнтир, смислова установка існування місцевого самоврядування і його ін­ститутів та засоби, способи, механізм реалізації цього призначен­ня, досягнення цілей муніципального розвитку територіальної громади, демократизації суспільства та децентралізації публічної влади. Якщо більш уважно розглянути співвідношення соціально­го призначення місцевого самоврядування та його функцій, то, природно, виявляється: муніципальні функції відображають від­повідність цього виду публічної влади своєму соціальному призна­ченню. Соціальне призначення виступає як предмет відображення функцій місцевого самоврядування, повноти, якості, ефективно­сті, результативності та прозорості їх реалізації. Тут є очевидним співвідношення того, що відображається, та відображувача.

Тому можливе питання про те, яке з розглядуваних понять є більш широким, а яке більш вузьким, яке є первинним чи вторин­ним, у такому випадку буде некоректним. Мова може йти лише про адекватність чи неадекватність відображення. Категорія «функції місцевого самоврядування» є настільки широкою, наскільки є ши­роким завдання щодо забезпечення відповідності місцевого само­врядування своєму соціальному призначенню. Перша не може бути ширше за другу. Вони у певному сенсі можуть вважатися адекват­ними, але у різних іпостасях. У них різні соціальні ролі, призна­чення, іпостасі. Соціальне призначення у цьому сенсі — мета (пред­мет відображення), а функції місцевого самоврядування — засіб (відображувач).

Концептуально тут може бути відзначений і зворотний зв'язок. Точне, чітке, правильне, повністю відповідне дійсним потребам та інтересам людини і громадянина, територіальної громади та в ціло­му суспільства визначення соціального призначення місцевого са­моврядування є своєрідним стимулом, каталізатором точного ви­значення переліку, «номенклатури» функцій місцевого самовряду­вання та налагодження ефективної роботи щодо їх виконання.

Таким чином, за якістю виконання функцій місцевого самовря­дування ми можемо судити про рівень, ступінь відповідності (або невідповідності) місцевого самоврядування своєму соціальному призначенню, ефективності цього виду публічної влади. Та, навпа­ки, точність визначення цілі (соціального призначення) може пев­ною мірою служити показником якісного рівня функціональних можливостей місцевого самоврядування, закладений у неї потен­ціал розвитку. Саме тому тільки соціальним призначенням місце­вого самоврядування можна пояснити неповторний комплекс (си­стему) його функцій.

Таким чином, можна визначити, що функції місцевого само­врядування:

1. це основні або кардинальні, пріоритетні та постійні напрями і види його здійснення, передусім щодо реалізації природного пра­ва людини і громадянина на місцеве самоврядування; _:

2. охоплюють основні сторони соціальної спрямованості місце­вого самоврядування та призначення щодо вирішення завдань, які входять до кола питань місцевого значення;

3. відображають недержавну природу місцевого самоврядуван­ня (хоча певною мірою суб'єкти місцевого самоврядування беруть участь у реалізації функцій державної влади);

4. дають відповідь на питання, чим має займатися місцеве само­врядування та розкривають матеріальний зміст публічно-владної діяльності суб'єктів його системи;

5. характеризують способи, засоби, методи, за допомогою яких забезпечується реалізація публічно-владних прерогатив місцевого самоврядування.

Звідси, функції місцевого самоврядування — це кардинальні, однорідні, постійні напрями або види (сторони) публічно-владної діяльності територіальних громад, органів та посадових осіб міс­цевого самоврядування щодо вирішення питань місцевого значен­ня, зумовлені об'єктивними потребами муніципального розвитку з точки зору внутрішніх і зовнішніх завдань місцевого самовряду­вання, у яких виражаються і конкретизуються сутність та со­ціальне призначення муніципальної влади.