В україні

§ 1. Поняття системи місцевого самоврядування та її елементи

Конституція України передбачає, що право територіальної гро­мади на місцеве самоврядування здійснюється громадою як безпо­середньо — шляхом використання різних форм прямої демократії (місцевий референдум, місцеві вибори, загальні збори тощо), так і через діяльність виборних та інших органів місцевого самовряду­вання тобто шляхом представницької демократії. Тим самим за­безпечується поєднання прямої та представницької демократії на місцевому рівні.

Інститути місцевої демократії (пряма та представницька демо­кратія) забезпечують тісний зв'язок населення, територіальної громади в цілому з органами і посадовими особами місцевого са­моврядування і гарантують вирішення всіх питань місцевого зна­чення в інтересах територіальної громади.

Варто зазначити, що проблема визначення поняття системи місцевого самоврядування належить до спірних у юридичній нау­ці. Так деякі дослідники під системою місцевого самоврядування розуміють визначену законодавством цілісну, структурно і функ­ціонально впорядковану сукупність місцевих жителів, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення, що існують та діють на єдиних принципах і разом скла­дають специфічну форму організації місцевої влади — місцеве са­моврядування¹. Інші автори, на нашу думку, необґрунтовано роз­глядали як тотожні поняття систему суб'єктів місцевого самовря-¹ Диновський Д.М., Батанов О.В. Державне будівництво та самовряду­вання в Україні: програма курсу для студентів Вищої школи права. — К., 2000. — С.37.

На наш погляд, сукупність різних організаційних форм та ін­ститутів місцевої демократії, через які здійснюються функції та повноваження місцевого самоврядування, утворює систему місце­вого самоврядування.

дування та організаційну структуру системи місцевого самовряду­вання¹.

Певні складнощі щодо однозначного визначення категорії «си­стема місцевого самоврядування» можна пояснити тим, що в зако­нодавстві немає чіткого визначення понять «суб'єкт місцевого самоврядування» та «система місцевого самоврядування». Так, наприклад, ст. 5 чинного Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», маючи назву «Система місцевого самоврядування», ре­ально не відображає зміст цього явища, зводячи (звужуючи) його до системи суб'єктів місцевого самоврядування, при цьому не бе­ручи до уваги, наприклад, форми безпосереднього волевиявлення територіальних громад.

У зв'язку з цим, більш продуктивним представляється концеп­туальний підхід, за якого система місцевого самоврядування скла­дається з елементів, до яких належать суб'єкти місцевого самовря­дування (місцеве населення, представницькі органи та ін.) та ком­понентів (структурні одиниці, взаємодія яких завдає й забезпечує якісні особливості, що притаманні системі²), серед них: а) форми безпосереднього волевиявлення населення (референдум, вибори, опитування і тощо); б) форми представництва публічної влади міс­цевого населення (органи місцевого самоврядування); форми пред­ставництва територіального громадського самоврядування (орга­ни самоорганізації населення)³.

Вважаємо, що такий підхід є вельми продуктивним як з точки зору теорії, так і муніципальної практики. До того ж, навряд чи можна оптимально зрозуміти сутнісні та змістовні характеристи­ки місцевого самоврядування, не зрозумівши що таке суб'єкт міс­цевого самоврядування як структурний елемент цієї системи. Як справедливо вказується в літературі: «...правова сутність місцево­го самоврядування знаходить свій прояв і реалізується в діяльнос­ті зі встановлення, зміни і припинення правових відносин між су­б'єктами місцевого самоврядування...»⁴

¹ Закон України Про місцеве самоврядування в Україні / Науково-практичний коментар. — К., 1999. — С.25.

² Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание и управление. — М., 1981. — С.21.

³ Уваров A.A. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — 2002. — №2. — С. 29

⁴ Бабичев И.В. Что такое местное самоуправление с точки зрения права // Местное право. — 2001. — №6. — С.5.

⁵ Див.: Основи муніципального права України. — К.: Знання, 2000. — С. 33.

^{Слід зазначити й те, що в юридичній літературі поняття «систе­ма місцевого самоврядування» розглядається у двох значення — як «система місцевого самоврядування взагалі» і як «система міс­цевого самоврядування конкретного села, селища, міста»5. Такий підхід застосовується з метою розмежування системи місцевого са­моврядування в її широкому значенні — як сукупності всіх органі­заційно-правових форм та інститутів, через які здійснюється в Україні місцеве самоврядування, — та системи місцевого самовря­дування в її вузькому значенні — певного організаційно-правового механізму здійснення місцевого самоврядування в межах окремої адміністративно-територіальної одиниці — села, селища, міста.}

На наш погляд, таке подвійне тлумачення змісту поняття «си­стема місцевого самоврядування» не є доцільним. Слід мати на увазі, що на відміну від органів державної влади, які становлять єдину загальнодержавну систему, місцеве самоврядування не має і в принципі не може мати якоїсь єдиної в масштабі всієї кра­їни системи. Це суперечить принципу організаційної автоном­ності органів місцевого самоврядування і не відповідає їх при­роді як органів конкретної територіальної громади. Система міс­цевого самоврядування, що склалася в межах окремого села, се­лища, міста, є повністю незалежною від аналогічної системи в будь-якому іншому населеному пункті. В силу цього різні тери­торіальні громади та їх власні органи не характеризуються спіль­ними системоутворюючими ознаками і не можуть становити єдиної системи.

Таким чином термін «система місцевого самоврядування» до­цільно вживати лише для позначення організаційно-правового ме­ханізму здійснення місцевого самоврядування в межах окремої самоврядної адміністративно-територіальної одиниці — села, се­лища, міста, — територіальні громади яких виступають самостій­ними суб'єктами місцевого самоврядування.

Організація та функціонування системи місцевого самовряду­вання регламентується правовими нормами, які в сукупності ста­новлять організаційну (організаційно-правову) основу місцевого самоврядування.

Згідно з Законом України «Про місцеве самоврядування в Укра­їні» (ст. 5) система місцевого самоврядування включає:

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси те­риторіальних громад сіл, селищ, міст;

органи самоорганізації населення.

Крім того, у містах з районним поділом за рішенням територі­альної громади міста або міської ради відповідно до цього Закону можуть утворюватися районні в місті ради. Районна в місті рада, відповідно, утворює свої виконавчі органи та обирає голову ради, який одночасно є й головою її виконавчого комітету.

Зрозуміло, що подібне нормативне визначення структури си­стеми місцевого самоврядування має узагальнюючий характер — у різних населених пунктах набір елементів системи може бути різ­ний. Так, одні елементи (територіальна громада; сільська, селищ­на, міська рада; сільський, селищний, міський голова; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради) мають обов'язковий для всіх систем місцевого самоврядування характер, інші (районні в місті ради та їх виконавчі органи; органи самоорганізації населен­ня) притаманні лише окремим із них.

Первинним суб'єктом місцевого самоврядування та його систе­ми, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Саме територіальна громада є системо-формуючим чинником місцевого самоврядування. Усі інші суб'єк­ти системи місцевого самоврядування повинні діяти в інтересах територіальних громад. Варто зазначити, що відповідно до Консти­туції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову.

Щодо органів місцевого самоврядування як суб'єктів системи місцевого самоврядування, то їх наявність забезпечує таку децен­тралізацію системи управління, яка робить цю систему найбільш придатною до забезпечення інтересів населення на місцях із вра­хуванням історичних та інших місцевих традицій. Органи місце­вого самоврядування — це форма організації та здійснення муні­ципальної влади, яка забезпечує самостійне вирішення територі­альними громадами питань місцевого життя, організаційне відо­кремлення управління місцевими справами в системі управління суспільством і державою. Органи місцевого самоврядування — це структурно-організаційні форми муніципальної влади, які є орга­нами місцевих самоврядних територіальних спільнот (територі­альних громад), якими вони формуються і перед якими вони не­суть відповідальність за належне здійснення своїх повноважень.

Серед органів місцевого самоврядування провідна роль нале­жить виборним органам — місцевим радам, які по суті, виступа­ють основним реалізатором муніципальної влади. Наявність ви­борних органів місцевого самоврядування — найважливіша орга­нізаційна умова реальності й ефективності муніципальної влади. Ради є вторинним (похідним) суб'єктом системи місцевого само­врядування, який підзвітний і підконтрольний своєму первинно­му суб'єктові — територіальній громаді. Ради вирішують усі пи­тання, що стосуються місцевих інтересів і потреб місцевих жите­лів та відповідно наділені повноваженнями в межах функцій і компетенції територіальної громади. Як багатоцільові органи міс­цеві ради забезпечують горизонтальну інтеграцію і координацію різних служб, функціонуючих на низовому рівні, трансформуючи їх діяльність в єдиний курс і забезпечуючи тим самим здійснення муніципальної влади.

Важливе місце в системі місцевого самоврядування має головна посадова особа територіальної громади — сільський, селищний, міський голова. Він очолює виконавчий комітет відповідної місце­вої ради та головує на її засіданнях. Таке потрійне функціональне призначення сільського, селищного, міського голови зумовлює, з одного боку, його роль як гаранта муніципальних прав жителів — членів територіальної громади, арбітра між особою та органами місцевого самоврядування, з другого — завдяки поєднанню в його особі властивостей керівника виконавчого органу ради та спікера ради, повинна досягатися розумна гармонія в роботі ради та її ви­конавчих органів, з третього — надається можливість у майбут­ньому реалізувати концепцію «сильного голови» ради, що на прак­тиці привело б до посилення керованості місцевими справами та оптимізації здійснення муніципальної влади.

Для реалізації рішень органів місцевого самоврядування та здійснення інших завдань муніципальної Влади створюються від­повідні виконавчі структури. Виконавчі органи місцевого само­врядування є формою здійснення муніципальної влади. Виконавчі органи місцевого самоврядування залежать не тільки від представ­ницьких органів місцевого самоврядування, які їх сформували, а й від територіальних громад, здатних політично впливати на їх ді­яльність.

Також Конституція України окремо виділила обласні і районні ради як самостійну ланку в системі місцевого самоврядування та специфічний елемент організаційно-політичного механізму реалі­зації муніципальної влади. Віднесення їх до системи місцевого са­моврядування зумовлене, на наш погляд, такими факторами:

по-перше, участь у формуванні цих органів беруть всі територі­альні громади району, області;

по-друге, діяльність районної; обласної ради поширюється на територію всіх населених пунктів району, області;

по-третє, районна, обласна рада беруть участь у здійсненні функ­цій та повноважень місцевого самоврядування у спільних інтересах усіх територіальних громад району, області.

Також одним з інструментів реалізації місцевого самоврядуван­ня, важливим, хоча й факультативним елементом його системи, є органи самоорганізації населення. Вони є представницькими орга­нами населення і складовою частиною системи місцевого самовря­дування, та в перспективі відіграватимуть велику роль у процесі вирішення питань місцевого значення.