§ 3. Місцевий референдум — (пріоритетна форма прямої демократії у місцевому самоврядуванні

Однією з найважливіших форм прямого волевиявлення терито­ріальної громади та здійснення муніципальної влади є референдум (від лат. Referendum — те, що має бути повідомлене). Досліджен­ня теорії і практики референдуму органічно вимагає оперування визначеним поняттям референдуму. Слід відзначити, що в консти­туційно-правовій літературі сформульовано чимало визначень ре­ферендуму. Проте загальновизнане поняття референдуму в науці відсутнє.

Ми вважаємо, що поняття, яке розглядається, неодмінно має включати, крім традиційних складових, по-перше, елемент, що втілює іманентність, органічність, нерозривність будь-якого рефе­рендуму — як загальнонаціонального, так і місцевого, — з сувере­нітетом народу, здійсненням безпосередньо народом влади, що йому належить як у цілому, так і через його соціальні складові спільності — територіальні громади. По-друге, враховуючи, що світовий досвід, в тому числі новітнього часу, представляє рефе­рендум також в іншому розумінні — як спосіб політичного маніпу­лювання, поняття референдуму має включати такий елемент, як необхідність додержання в процесі організації, проведення та реа­лізації результатів референдуму всіх умов, закріплених Конститу­цією та законами.

Отже, фундаментом конституційних основ місцевого референ­думу як форми діяльності територіальної громади є конституційна модель суверенітету народу, в основі якої принцип визнання та гарантування місцевого самоврядування як самостійного виду пуб­лічної влади. Органічність, нерозривність зазначеного зв'язку ціл­ком закономірна, оскільки місцевий референдум — це одна з най­важливіших форм реалізації територіальною громадою своєї вла­ди, її участь у здійсненні народного суверенітету. Це положення диктує методологічний підхід дослідження конституційних основ місцевого референдуму. Він полягає в необхідності системного сприйняття та аналізу положень, настанов, гарантій та процедур Основного Закону, сукупність яких складає конституційну модель суверенітету народу, референдуму та місцевого самоврядування. Конституційна модель місцевого референдуму визначається та зу­мовлюється конституційною концепцією суверенітету народу та принципом визнання та гарантування державою місцевого само­врядування. Адже саме місцевий референдум дає змогу населенню відповідної території, на якій діє місцеве самоврядування, взяти участь у здійсненні народного суверенітету та найбільш повно здійснювати своє волевиявлення щодо основних питань місцевого значення¹.

1 Баранчиков в.А. Муниципальное право: Учебн. Для вузов. — м., 2000. — с. 216.

Слід зазначити, що проведення місцевих референдумів перед­бачено законодавством багатьох країн світу. До початку XIX ст. референдуми взагалі переважно практикувалися на локальному рівні, зокрема перший достовірно відомий референдум було прове­дено в 1439 р. у швейцарському кантоні Берн.

Активно референдуми стали застосовуватися в період демокра­тизації виборчого права у 20-30-х роках XX ст. Новий значний ім­пульс для їх поширення та вдосконалення припав на роки після Другої світової війни. Саме в цей період референдум поряд з вибо­рами набуває міжнародної підтримки та закріплення у Загальній декларації прав людини 1948 р., у ст. 21 якої записано, що «кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпо­середньо або через вільно обраних представників»'.

У сучасному світі законодавством різних країн закріплені різні підходи стосовно допустимості застосування референдумів. Так, в одних державах використання цього інституту передбачено на центральному, регіональному та місцевому рівні (Італія, Швейца­рія, Росія), в інших — на регіональному та місцевому рівні (США та Канада), в третіх — на центральному та місцевому (Беларусь). Вид нормативних актів, що регламентують порядок проведення референдуму, залежать від того, на якій території проводиться го­лосування.

Зокрема, американська політична доктрина виходить із того, що джерелом будь-якої влади є виборці, які виражають свою волю шляхом голосування, частіше за все, обираючи посадових осіб. Однак виборці можуть виражати свою волю й безпосередньо, про­являючи ініціативу в виданні законів або беручи участь в рефе­рендумі.

У США застосовуються кілька видів місцевого референдуму. У ряді штатів діє інститут обов'язкового референдуму, на який ради виносять проекти муніципальних хартій та поправок до них, рішення щодо позик, змін муніципальної території. Так, хартії (статути) міст, як правило, приймаються та змінюються (приблизно раз на 12 років) на референдумах їхніх жителів. При цьому хартії, прийняті подібним чином, не потребують затвер­дження з боку державних органів. Наприклад, поправкою, вне­сеною у 1923 р. в конституцію штату Нью-Йорк, було встановле­но, що хартії, прийняті або змінені на міському референдумі, затвердження органів штату не потребують.

Менше використовується так званий добровільний референдум, що проводиться за ініціативою муніципальних рад. За цієї форми референдуму несхвалення виборцями проекту рішення муніципа­літету не має юридичної сили.