§ 2. Система, класифікація та функції інститутів безпосередньої демократії у місцевому самоврядуванні

Безпосередня демократія, як і будь-яка влада, здійснюється в певних формах. Вони становлять собою, як правило, способи воле­виявлення народу з метою здійснення суспільних функцій, які ма­ють правові наслідки. Як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні народ має право на будь-яку форму волевиявлення крім тих, які безпосередньо заборонені Конституцією і законами.

Слід зазначити, що історії відоме велике коло форм безпосе­редньої демократії, зокрема: вибори, референдуми, виявлення гро­мадської думки, плебісцити, народні обговорення, народні ініціа­тиви, збори, мітинги, походи, демонстрації, а також такі винятко­ві, немирні форми, як революції, повстання, громадянські війни, національно-визвольні рухи та політичні страйки, протести, акції громадянської непокори, голодування, пікетування тощо^].

Незважаючи на те, що загалом питання про форми безпосе­редньої демократії розроблене досить детально, визначеної єдності з приводу того, що відносити до цих форм, немає. Так, В.Ф. Коток відносив до форм безпосередньої демократії соціалістичну револю­цію, з'їзди і наради трудящих, вибори в представницькі органи влади, імперативний мандат (накази виборців, звітність депутатів, право відкликання депутатів), референдум. В.А. Сівов вважав, що основними формами безпосередньої демократії є вибори в пред­ставницькі установи, референдуми, суспільні засади в організації і діяльності державних органів, громадські організації, збори тру­дящих і трудові колективи, Н.П. Фарберов вказує серед інших такі форми, як наради трудящих із питань державного управлін­ня, звітність депутатів і посадових осіб перед працюючими, накази виборців, місцеві опитування населення, робочий контроль над виробництвом, сільські сходи, народні збори, всенародні обгово­рення найважливіших законопроектів і обговорення проектів рі­шень місцевих рад². A.A. Головко до названого вище додавав такі форми, як «комсомольський прожектор», колективно-договірні відносини, партійно-господарські активи³. Г.Х. Шахназаров на­звав тільки найпростішу і вищу форми безпосередньої демократії: голосування і референдум⁴. Також, деякі автори виділяли як особ­ливий вид демократії (народовладдя) здійснення влади народу че­рез громадські організації⁵.

Також, у вітчизняній та зарубіжній літературі немає єдності думки щодо оптимального визначення системи форм безпосередньої участі громадян у місцевому самоврядуванні або щодо визначення переліку форм діяльності територіальних громад. Так, О.В. Бата-

¹ Погорілко В.Ф. Конституційно-правові основи безпосередньої демо­кратії в Україні // Антологія української юридичної думки. В 10 т. / Ред-кол.: Ю.С. Шемшученко (голова) та ін. Том 10: Юридична наука незалеж­ної України. — К.: Юридична книга, 2005. — С.291.

² Фарберов Н.П. Марксистско-ленинская концепция социалистиче­ской демократии // Проблемы теории социалистического государства и права. — М., 1977. — С. 22.

³ Головко A.A. Конституция подлинного народовластия. — Минск, 1979. — С 58.

⁴ Шахназаров Г.Х. Социалистическая демократия. — М., 1974. — С. 137.

⁵ Корельский В.М. Теоретические проблемы социалистической госу­дарственной власти и демократии. — Свердловск, 1972. — С. 23; Кучин-ский В.А. Демократия развитого социализма. — Минск, 1979. — С. 43.

нов як інститут безпосередньої демократії у місцевому самовряду­ванні розглядає муніципальні вибори, місцеві референдуми, пле­бісцити, загальні збори громадян за місцем їхнього проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання, відкликання депутатів та виборних посадових осіб місцевого самоврядування, індивідуальні та колективні письмові звернення, опитування та анкетування з питань місцевого самоврядування, громадські експертизи, громад­ські роботи з благоустрою території та надання послуг соціально не-захищеним жителям населеного пункту, участь мешканців у робо­ті органів місцевого самоврядування, громадські обговорення про­ектів актів органів місцевого самоврядування, участь у масових акціях, самооподаткування¹.

На думку 0.0. Кутафіна та В.І. Фадеева до форм безпосередньої демократії належать місцевий референдум, муніципальні вибори, накази виборців, звітування депутатів перед виборцями, інститут відкликання в системі народного представництва, збори громадян, народну правотворчу ініціативу, звернення громадян до органів місцевого самоврядування, обговорення населення питань місце­вого значення і проектів рішень органів місцевого самоврядуван­ня, територіальне громадське самоврядування². Як форми безпо­середньої демократії народну правотворчу ініціативу та звернення громадян в органи місцевого самоврядування також розглядають Ю.Д. Казанчев та A.M. Писарєв³.

Дещо іншу позицію має В.В. Комарова, яка, навпаки, вважає, що такі форми здійснення населення місцевого самоврядування, як народна правотворча ініціатива, накази виборців, звіти депута­тів та посадових осіб перед виборцями, звернення громадян в орга­ни місцевого самоврядування, обговорення населенням питань місцевого значення, опитування громадської думки, реалізація права на свободу зібрань необхідно віднести до представницьких форм демократії⁴. Така думка обґрунтовується тим, що їх природа та суть свідчить про те, що громадяни реалізують право на участь у місцевому самоврядуванні через своїх представників, тобто через органи та посадові особи місцевого самоврядування.

¹ Батанов O.B. Конституційно-правовий статус територіальних громад в Україні: Монографія. — К.: Ін Юре, 2003. — С.199-200.

² Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Феде­рации: Учебн. — М., 2000. — С. 135-184.

³ Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. — М.: Новый юрист, 1998. — С. 106.

⁴ Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю.А. Дмитриева. — 2-е изд. — М., 2000. — С. 269.

На наш погляд, формами прямої демократії є тільки ті її проя­ви, що інституціоналізують безпосереднє владне волевиявлення джерела влади — народу. Ні листи, ні звернення громадян, ні ді­яльність громадських організацій, ні тим більше подання раціона­лізаторських пропозицій і участь у суботниках, не виражають су­веренітету народу, не інституціонализують його безпосереднє пуб­лічно-владне волевиявлення. Водночас, ці форми волевиявлення можна з певними застереженнями розглядати як форми діяльнос­ті територіальних громад.

Безумовно, якщо виходити з тези про винятковий зв'язок пря­мого правління зі здійсненням державної влади, з імперативної функції безпосередньої демократії, до форм прямого правління варто відносити референдум, вибори, загальні збори населення. Але з огляду на нову ознаку безпосередньої демократії — співвід­ношення волі народу і сформованого ним органу влади, а також виходячи з регулятивної функції в системі соціального управлін­ня та такої його форми, як місцеве самоврядування, до форм безпо­середньої демократії можна відносити й мітинги, походи, демон­страції, пікетування. До комплексних форм, що включають у себе і першу, і другу функції, віднесемо народну ініціативу, діяльність політичних партій, відкликання виборного народного представни­ка. Усі вони інституціоналізують безпосереднє владне волевияв­лення джерела влади, виражають його суверенітет.

Конституцією України передбачені такі форми безпосереднього волевиявлення народу, як вибори, референдуми, мирні збори, мі­тинги, походи і демонстрації, референдні ініціативи, звернення. Відповідно до ст. 69 Конституція України передбачає й інші форми безпосередньої демократії. Причому пріоритетними серед консти­туційно-правових форм безпосередньої демократії є вибори до орга­нів державної влади й органів місцевого самоврядування та все­український і місцеві референдуми. Інші конституційно-правові форми безпосередньої демократії не мають більшості рис, властивих виборам і референдумам (визначеність, державне і громадське за­безпечення, сприяння, гарантування тощо). Значна кількість цих форм передбачена Конституцією України або окремими законами, але порядок реалізації, проведення цих форм законодавчо, як пра­вило, не визначено, хоча це визначення об'єктивно необхідне.

У цілому форми безпосередньої демократії можна умовно по­ділити на кілька видів: за правовими основами здійснення без­посередньої демократії у відповідних формах — конституційні і законодавчі; правові і неправові; легітимні і нелегітимні; обов'язкові і факультативні; за умовами (місцем і часом прове­дення): за місцем — на всеукраїнські і місцеві; за часом — на чергові і позачергові; періодичні, разові тощо; за змістом питань, що обговорюються і вирішуються — на конституційні, законо­давчі, адміністративно-територіальні, міжнародно-правові тощо; за наслідками здійснення відповідних форм безпосередньої демо­кратії — на дійсні і недійсні; імперативні, вирішальні і консуль­тативні тощо¹.

На нашу думку, усі засоби безпосередньої демократії у місцево­му самоврядуванні також становлять цілісну систему. Тому на основі їх системного аналізу також можна виділити за ступенем важливості — основні та допоміжні; за критерієм легітимності — на легітимні та нелегітимні; за структурно-функціональною при­родою — інституційні та громадські; за сферою життєдіяльності індивіда — політичні, економічні, соціальні, культурно-духовні форми безпосереднього волевиявлення у системі місцевого само­врядування.

Так, говорячи про основні та допоміжні засоби безпосередньої демократії, зазначимо, що, виходячи-зі змісту конституційних по­ложень, в Україні не визначено вичерпного переліку форм безпо­середньої демократії. Народ як носій суверенітету в Україні може реалізувати належну йому владу у різноманітним формах. Зокре­ма, ст. 69 Конституції визнає, що народне волевиявлення здійсню­ється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої де­мократії. Таким чином, Конституція закріпила тільки пріоритет­ні, провідні форми безпосереднього народного волевиявлення, а саме вибори і референдум. Разом з тим допускається можливість здійснення народного волевиявлення й через інші форми безпосе­редньої демократії².

Дотримуючись поділу форм безпосередньої демократії на легі­тимні та нелегітимні, зазначимо, що критерієм для виділення та­ких засобів безпосередньої демократії, на нашу думку, є логічний зв'язок між конституційним положенням про належність сувере­нітету народові України (ст. 5) та належності йому як колективно­го суб'єкта права на самозахист (ч. 5 ст. 55). Відповідно ці консти­туційні положення тісно кореспондуються із нормативними га­рантіями стабільності Основного Закону та правилами їх проце­дурного забезпечення (розділ XIII).