71. Субъекты и виды правотворчества.

По субъектам нормативные акты делятся на четыре группы: 1) законы. Их принимают парламенты — представительные орга­ны народа. Существует три вида законов:

♦ изменяющие Конституцию;

♦ конституционные (детализирующие ее по ключевым вопросам);

♦ обыкновенные. Однако даже в развитых государствах, где существуют слаженно

работающие парламенты, исполнительные органы издают норматив­ные акты. К этому вынуждает сама жизнь, которая становится слож­нее и требует более специализированного ее регулирования. Есть и другие причины:

♦ физические силы парламентариев не беспредельны;

♦ ограничено и время их работы (рабочий день — восемь часов);

♦ есть вопросы, в которых парламентарии куда менее компетент­ны, нежели исполнительный орган, отвечающий за тот или иной уча­сток работы;

♦ экономические — оправдано задействовать парламент (450 чел.)

лишь для урегулирования важных, общезначимых вопросов общест­венной жизни. Детальные же вопросы вполне могут нормативно про­рабатывать и другие органы государства.

Вот почему правотворческими полномочиями издавна наделяют­ся (и не только в России) помимо парламентов другие государствен­ные органы (см. табл. 5.1);

2) указы издает Президент Российской Федерации. Его право­творческая компетенция касается следующих вопросов;

♦ структура органов исполнительной власти;

♦ порядок награждения;

♦ порядок вступления в гражданство;

♦ Вооруженные Силы;

3) постановления принимает Правительство Российской Федера­ции (в основном по социально-экономическим вопросам);

4) инструкции разрабатываются министерствами (входящим в их структуру федеральными службами и агентствами) и оформляются приказами министра. Ими регулируются специальные вопросы, от­носящиеся к ведению министерств.

На уровне субъектов Федерации распределение правотворческих полномочий очень сходно с тем, что имеется на федеральном уровнеВ зависимости от того, кто участвует в создании норм права, пра­вотворчество делится на четыре вида.

Правотворчество народа

Его удельный вес в любой стране всегда небольшой. Что касается России, то для нас референдум так и остался явлением экзотическим. Однако он может быть эффективной разновидностью правотворчест­ва, поскольку позволяет прямо и непосредственно без промежуточ­ных инстанций и возможных искажений выявить отношение граждан страны к тому или иному варианту правового регулирования выне­сенного на референдум вопроса и сразу же принять окончательное ре­шени

Правотворчество государственных органов

Оно занимает ведущее место. Объем его велик. Классификация нормативных актов, издаваемых государственными органами, помо­жет привести его в систему.

Корпоративное правотворчество

Этот вид правотворчества в той или иной мере имеет место в раз­личных организациях, но наиболее массивно оно в предприниматель­ских корпорациях (организациях, основанных на объединенных капиталах), поскольку там порой занято несколько тысяч человек.

72. Действие нормативно-правовых актов во времени, в прост­ранстве и по кругу лиц.

Действие во времени

Конституция РФ и федеральные ко­дексы закрепляют три варианта действия новых норм во времени.

1. Норма, смягчающая или отягчающая ответствен­ность, имеет обратную силу.

2. Норма, устанавливающая или отягчающая ответствен­ность, обратной силы не имеет, действует перспективно (распространяется только на деяния, которые будут совер­шены после ее вступления в силу, и, соответственно, на пра­воотношения, порождаемые таким юридическим фактом).

3. Уголовно-процессуальные нормы, процессуальные нормы КоАП РФ, УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, норма, закрепленная в ст. 6 УИК РФ, и многие другие, являются нормами немедленного действия. С момента их вступле­ния в силу они должны применяться и по тем делам, ко­торые были начаты ранее, но еще не окончены, изменять существующие конкретные отношения с даты их вступле­ния в силу. Нормы с обратной силой обладают ретроактивностью, максимальным объемом действия во времени. Нормы немедленного действия обладают умеренным объемом дей­ствия, перспективные нормы — минимальным объемом действия во времени. ри варианта действия нормативных правовых актов во времени призваны обеспечить стабильность и необхо­димую гибкость действия правовых норм в трех существу­ющих временах: прошедшем, настоящем и будущем.

Можно сформулировать это следующим образом:

норма перспективного действия регулирует то, что будет;

норма немедленного действия регулирует то, что есть и что будет;

норма обратного действия регулирует то, что было, есть и будет.

Законодатель прямо не называет такой вид действия норм во времени; не дает общего четкого определения не только немедленного действия, но и обратной силы пра­вового акта, ограничиваясь формулой «имеет обратную силу», «не имеет обратной силы». А лица, применяющие нормы гражданского, трудового, пенсионного и других отраслей права, преимущественно содержащих регулятив­ные нормы, должны сами решать, что значит «не имеет обратной силы».

Эта проблема основательно разработана в науке уго­ловного права¹, другие отраслевые юридические науки ей уделили мало внимания. Особенно важна проблема действия норм во времени для административного права и соответствующей науки. Дело в том, что нормы административного права могут содержаться почти во всех существующих в Российской Федерации источниках права; их очень много, и они, мягко говоря, не очень стабильны.

В общей теории права ряд ученых обосновывают поло­жение, что существуют три типа действия норм во времени:

1) обратное действие (обратная сила, ретроактивность нового закона);

2) немедленное действие нового закона;

3) переживание (ультраактивность) старого закона¹. Анализ этой триады позволяет сделать ряд уточнений.

Главная неточность такого подхода в том, что авторы го­ворят об обратном и немедленном действии нового закона и в этом же ряду — об ультраактивности старого. Логичес­кая последовательность классификации тем самым нару­шается'.

Соотношение действия во времени новой и старой норм можно представить таким образом:

Старая норма Новая норма

Переживание (ультраактив- Перспективное действие

пость) действия

Немедленное прекращение Немедленное действие

Досрочное прекращение Обратное (ретроактивное)

действие

Тип действия новой нормы во времени можно лучше понять, если одновременно учитывать тип прекращения действия старой нормы.

Переживание старого акта (нормы) означает, что нор­мативный акт, отмененный новым, в какой-то мере про­должает действовать и после утраты им юридической силы². С ультраактивностью нормы можно встретиться довольно часто. Например, старой нормой с более мягкой санкцией руководствуются при назначении уголовного, административного наказания за правонарушения, совер­шенные до вступления в силу нормы, увеличившей санк­цию.

К сожалению, дискуссия о понятии, пределах дей­ствия, видах обратной силы закона (правовой нормы, нор­мативного акта), о немедленном действии норм не при­влекла внимания ученых, фактически ограничилась теми работами, которые были названы выше, а в 80—90-х гг. эти вопросы практически не рассматривались².

Обратная сила — это ревизионная сила нормы. Такая норма «предполагает пересмотр (ревизию) уже урегулиро­ванных в соответствии с ранее действовавшим законода­тельством прав и обязанностей»³. Норма обратного дей­ствия изменяет возникшие ранее правоотношения, обя­зывает пересмотреть правоприменительные акты о размере выплат, привлечении к уголовной, администра­тивной ответственности, признании права собственнос-тии и т. п. с более ранней даты, чем дата вступления нор­мы в силу.

Опираясь на уже имеющиеся исследования, мы предла­гаем следующую трактовку способов действия новой нормы

во времени:

а) перспективное — распространяющееся на факты, права и обязанности, возникшие после вступления нормы в силу, и порожденные ими новые правоотношения;

б) немедленное — распространяющееся на факты про­шлого и ранее возникшие правоотношения, изменяющие права и обязанности их участников с даты вступления нормы в силу, а также на факты, отношения, возникшие после ее вступления в силу (здесь даты вступления в силу и начала действия идеально совпадают);

в) обратное — распространяющееся на факты и право­отношения, которые возникли до вступления нормы в силу: с какой-то более ранней даты или даже с любого момента их возникновения независимо от того, сколько

Проходит время, и новые нормы (в том числе нормы обратного, немедленного действия) регулируют только или в основном те отношения, которые они породили, так как старые правоотношения с годами прекращаются. А когда вступают в силу еще более новые нормы, действо­вавшие нормы становятся старыми, досрочно или немед­ленно прекращая свое действие, а нередко и приобретая ультраактивность.

Возможно три варианта прекращения действия старой нормы:

1) норма переживает себя, если продолжает регулиро­вать возникшие на ее основе отношения и после даты вступления в силу новой нормы, т. е. после формальной отмены. Ретроактивность старой нормы может быть уста­новлена на определенный срок (например, до 1 августа 200... г., в течение года), на неопределенный срок, течение которого прекращается в связи с определенными фактами (увольнение с работы, принятие специального правового акта и т. д.).

1) норма немедленно прекращает действие на все отно- г "шения, которые ранее регулировала, с даты утраты ею

силы;

2) досрочная утрата силы. Это означает, что окончание срока действия прекращает действие нормы на отноше-имя, которые раньше регулировались ею, а впоследствии были пересмотрены и стали регулироваться новой нормой с обратной силой. Новая ретроактивная норма произво­дит ревизию ранее возникших правоотношений не с даты ее вступления в силу, а с даты их возникновения или с^ даты, названной новым законом (актом). Можно напом­нить, что ст. 12 Федерального закона «О введении в дей­ствие части второй Гражданского кодекса Росийской Фе­дерации» ст. 1069, 1070 ГК РФ была придана обратная сила на три прошедших года.

Действие нормативных правовых актов в пространстве означа­ет распространение их силы на ту или иную территорию. Про­странственные пределы действия актов определяются компе­тенцией издающих их органов. Конституция РФ, а также акты федеральных органов обязательны на всей территории России. Могут также приниматься федеральные акты, действие которых рассчитано лишь на определенную республику, край, область и т. п. Нормативные правовые акты субъектов РФ действуют в их пределах. Действие актов органов местного самоуправления ограничено территорией населенных пунктов или администра­тивных единиц.

Действие по кругу лиц. Согласно общему принципу все нахо­дящиеся на территории государства лица (граждане, иностран­цы, лица без гражданства) подпадают под действие норм его за­конодательства. Некоторые права и обязанности относятся лишь к гражданам (право избирать и быть избранным в органы государственной власти, участвовать в референдумах, обязан­ность нести воинскую повинность и др.). Действует также меж­дународный принцип экстерриториальности — неприменения правовых норм, предусматривающих юридическую ответствен­ность, к лицам с дипломатическим иммунитетом.

Действие по кругу лиц зависит от того, рассчитаны ли пра­вовые предписания на всех лиц, проживающих на отдельной территории, всех граждан или на отдельные категории лиц (во­еннослужащих, пенсионеров, студентов, инвалидов и т. п.).