31. Органы местного самоуправления, их взаимодействие с го­сударственными органами.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционно­го строя. Оно признается и гарантируется Конституцией РФ, которая предусматривает формирование местного самоуправления в качестве особого уровня, особой формы осуществления власти в государстве.

Местное самоуправление — это форма осуществления народом своей власти, которая обеспечивает самостоятельное и под свою ответствен­ность решение населением вопросов местного значения. Население само­стоятельно решает вопросы местного значения, отнесенные Конститу­цией РФ (гл. 8) и федеральными законами к ведению местного самоуправления, непосредственно, используя формы прямой демокра­тии (местный референдум, муниципальные выборы, собрания и сходы граждан и др.), а также через органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения, связанные с обесепчением жизне­деятельности населения, должны решаться исходя из его интересов с учетом исторических и иных местных традиций.

Для того чтобы понять особенность местного самоуправления как формы власти народа, необходимо обратиться к анализу ст. 3 и 12 Конституции РФ.

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть через государственные органы (государственная власть), а также через органы местного самоуправления (власть местного са­моуправления — муниципальная власть). Статья 12 Конституции ус­танавливает, что органы местного самоуправления не являются госу­дарственными органами власти, ибо они не входят в их систему. Кроме того, народ осуществляет свою власть (как государственную, так и муниципальную) непосредственно: через референдумы, выбо­ры и другие формы прямого волеизъявления.

Таким образом, местное самоуправление (муниципальная власть) и государственная власть — это формы единой публичной власти (власти народа) в государстве.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, позволяет выделить основные черты, ха­рактеризующие местное самоуправление, его место в системе наро­довластия.

Прежде всего надо отметить, что местное самоуправление имеет особый субъект, которым является население, граждане. Местное са­моуправление осуществляется на территории муниципальных обра­зований — городского, сельского поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, в пределах ко­торых осуществляется местное самоуправление, имеется муници­пальная собственность, местный бюджет и выборные органы мест­ного самоуправления. Субъектом местного самоуправления является население муниципального образования.

Население муниципального образования осуществляет местное самоуправление непосредственно (референдум, выборы, сходы и др.) и через органы местного самоуправления.

Местное самоуправление занимает особое место в демократиче­ском механизме управления обществом и государством. Местное са­моуправление, его органы не являются составной частью государст­венного механизма управления. Согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления не входят в систему органов

дарственной власти. Вместе с тем местное самоуправление и госу­дарственная власть в Российской Федерации тесно взаимосвяза­ны — у них единый источник: власть народа. Значительная часть деятельности местного самоуправления представляет собой решение вопросов, на которое государство влияет многими способами (пра­вовыми, финансовыми и др.). Кроме того, органы местного само­управления в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ могут на­деляться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. Государственные орга­ны вправе в этом случае осуществлять контроль за их реализацией. Однако закон запрещает осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностны­ми лицами, а также образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами.

Местное самоуправление — это, конечно, не «государство в госу­дарстве». Но вместе с тем местное самоуправление не может быть от­несено исключительно к институтам гражданского общества, ибо ме­стное самоуправление — это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов. Это и форма осуществле­ния публичной власти, власти народа. Муниципальная власть и власть государственная — это формы публичной власти, власти народа.

Местное самоуправление имеет свой предмет ведения: вопросы ме­стного значения. Перечень этих вопросов дан в законе. К ним отно­сятся вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования (содержание и развитие му­ниципальных учреждений образования, здравоохранения; содержа­ние и использование муниципальнрго жилищного фонда; создание условий для обеспечения населения услугами торговли, обществен­ного питания и бытового обслуживания и др.). Муниципальные об­разования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государст­венной власти.

Решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц ме­стного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обяза­тельны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и орга­низациями независимо от их организационно-правовых форм, а так­же органами местного самоуправления и гражданами.

Принципы местного самоуправления — это обусловленные приро­дой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им ор-

ганов, самостоятельно осуществляющих управление местными де­лами.

К ним относятся:

1) самостоятельность решения населением всех вопросов мест­ного значения (непосредственно, через выборные и иные органы ме­стного самоуправления).

Самостоятельное решение населением вопросов местного значе­ния осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через вы­борные и другие органы местного самоуправления.

Конкретные формы осуществления местного самоуправления, структура органов местного самоуправления определяются населе­нием самостоятельно. Эти и другие вопросы организации и осущест­вления местного самоуправления регулируются в уставе муници­пального образования, который разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно и принимается населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления;

2) организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством (органы местного самоуправ­ления не входят в систему органов государственной власти; структура органов местного самоуправления определяется населением само­стоятельно).

На основе данного принципа строятся взаимоотношения органов |И должностных лиц местного самоуправления с государственными органами и государственными должностными лицами. Он заключа­ется в том, что:

а) образование органов местного самоуправления, назначение ' должностных лиц местного самоуправления органами государствен­ной власти и государственными должностными лицами не допускается;

б) осуществление местного самоуправления органами государст­венной власти и государственными должностными лицами не допус­кается;

в) должностные лица местного самоуправления не относятся к категории государственных служащих;

г) решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействи­тельными по решению суда;

3) многообразие организационных форм осуществления местного са­моуправления (оно реализуется гражданами через институты прямой и представительной демократии). Это обусловлено рядом причин. 4) соответствие полномочий местного самоуправления материаль­но-финансовым ресурсам. Местное самоуправление должно иметь право на достаточные материально-финансовые средства, необходи­мые для осуществления своих функций. Это тем более необходима¹ при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признает и защищает нарав­не с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). В муниципальной собственности находятся имущество органов. местного самоуправления, включая средства местного бюджета и дру-ГИе финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты { инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные,' участки и другое движимое и недвижимое имущество.

Статья 132 Конституции РФ предоставляет органам местного са­моуправления право самостоятельно формировать, утверждать и ис­полнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы;

5) ответственность органов и должностных лиц местного само­управления перед населением, физическими и юридическими лицами и. перед государством. Ответственность органов и должностных лиц ме- ] стного самоуправления — это неблагоприятные правовые последст-'j вия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осу­ществление своих задач и функций.

Кроме того, органы местного самоуправления, должностные ли­ца местного самоуправления руководствуются в своей деятельности такими общими и для государственной власти, и для власти местно­го самоуправления принципами, как: соблюдение прав и свобод че­ловека и гражданина, законность, гласность, сочетание представи­тельной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.

Под функциями местного самоуправления понимается то, что ха­рактеризует основные направления муниципальной деятельности. Перечень полномочий органов местного самоуправления (а пол­номочия можно рассматривать как правовое выражение их деятель-ности) позволяет суммарно выделить следующие основные функции! этих органов.

1. Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятель- j ное решение населением муниципального образования вопросов , местного значения. Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия 1 граждан в осуществлении местного самоуправления. К этим услови-Я ям прежде всего относятся: а) наличие выборных органов местногоЯ самоуправления; б) использование в муниципальной деятельности I институтов прямой демократии; в) наличие материально-финансо-Я вой базы для решения вопросов местного значения.

Участие населения муниципального образования в решении местных дел осуществляется через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно.

2. Управление муниципальной собственностью, финансовыми сред­ствами местного самоуправления¹. Каждое муниципальное образова­ние имеет муниципальную собственность и местный бюджет.

Свое социальное предназначение местное самоуправление может! оправдать, лишь эффективно управляя муниципальным имущест-⁵ вом, формируя и рационально используя местные финансы. Государство признает за местным самоуправлением право самостоятель-' но решать все эти вопросы. Поэтому население муниципального образования, осуществляя местное самоуправление, принимает на себя ответственность за эффективность управления муниципальным; имуществом и местными финансовыми ресурсами.

Права собственника в отношении имущества и местных финансов,; входящих в состав муниципальной собственности, от имени муници­пального образования осуществляют органы местного самоуправле­ния, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Федерации я уставами муниципальных образований, — непосредственно население,!

Органы местного самоуправления в соответствии с законом! вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также отчуждать в установленном поряд­ке. Они также вправе совершать с муниципальным имуществом и иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия исполь­зования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности.

3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития муниципального образования. К ведению местного самоуправления от­носятся вопросы комплексного социально-экономического развития муниципального образования.

Муниципальные образования — городские, сельские поселения, районы и другие — представляют собой своеобразные территориаль­но-производственные и хозяйственные комплексы. Комплексное развитие муниципального образования призвано обеспечить повы­шение эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использова­ние трудовых, природных и других местных ресурсов, создание необ­ходимых условий жизни и отдыха граждан.

Функция комплексного социально-экономического развития му­ниципального образования осуществляется прежде всего посредст­вом планирования. Представительные органы местного самоуправ­ления принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отче­ты об их исполнении. При этом органы местного самоуправления не должны допускать перекосов в развитии производственной и соци­альной инфраструктур, добиваясь их гармоничного сочетания. Пла­ны и программы развития муниципального образования должны быть направлены на обеспечение оптимальных пропорций в разви­тии разных сфер местной жизни, рационального использования при­родных и иных ресурсов. Осуществляя данную функцию, органы ме­стного самоуправления должны учитывать и интересы развития территории субъекта РФ в целом.

Осуществление комплексного социально-экономического разви­тия муниципального образования тесно связано с его бюджетно-фи­нансовой политикой, направленной на материальное обеспечение му­ниципальных планов и программ, их сбалансированности и увязки.

4. Удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований. К основ­ным целям муниципальной деятельности относится улучшение условий жизни граждан, создание благоприятной среды жизнедея­тельности населения муниципального образования. Важную роль в достижении этой цели играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, орга­низацию обслуживания населения.

Обеспечивая удовлетворение потребностей населения в жизнен­но важных услугах, органы местного самоуправления, во-первых, op- j ганизуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные! предприятия, учреждения, организации и службы.

Во-вторых, муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения! населения услугами торговли, общественного питания и бытового об­служивания; для деятельности учреждений культуры, средств массовой! информации, организации зрелищных мероприятий и т.д. Кроме того,] органы местного самоуправления обеспечивают санитарное благополу-] чие населения; социальную поддержку и содействие занятости населе-| ния; противопожарную безопасность в муниципальном образовании. 1

В-третьих, органы местного самоуправления регулируют вопро-j сы, относящиеся к данной области муниципальной деятельности.] Представительные органы местного самоуправления принимают об-| щеобязательные правила по этим вопросам местной жизни.

В-четвертых, органы местного самоуправления осуществляют в этой сфере контрольную деятельность, что служит созданию необхо-1 димых предпосылок для наиболее полной и эффективной реализа-| ции прав и свобод граждан, обеспечению стабильного правового peJ жима муниципального образования.

5. Охрана общественного порядка. В ч. 1 ст. 132 Конституции РФ закреплено, что органы местного самоуправления осуществляют ащ рану общественного порядка.

Общественный порядок — основа нормальной жизни муници-] пального образования, функционирования местной демократии, не­обходимое условие реализации прав и свобод граждан.

Общественный порядок характеризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и право-сознания муниципальных служащих, граждан, их объединений. Важ-J ное значение для упрочения общественного порядка имеет урегулин рованность вопросов местной жизни.

Охрану общественного порядка в муниципальном образовании должны обеспечивать муниципальные органы охраны общественно-] го порядка, которые согласно Закону «Об общих принципах органи-| зации местного самоуправления в Российской Федерации» должны формироваться самими муниципальными образованиями.

В настоящее время охрана общественного порядка обеспечиваете ся органами местного самоуправления с помощью милиции общест-!

венной безопасности, которая входит в структуру Министерства внутренних дел РФ.

В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функ­ционирующие при местной администрации: административные, на­блюдательные и др. Кроме того, возможно и участие населения в реализации данной функции путем создания народных дружин, ис­пользования других форм общественной самодеятельности граждан.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления, гарантиро­ванных государством. В Российской Федерации признается и гаран­тируется местное самоуправление (ст. 12 Конституции РФ). Государ­ство обеспечивает соблюдение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. В Рос­сийской Федерации действует система государственных гарантий местного самоуправления, включая право на судебную защиту. Та­ким образом, защита прав местного самоуправления — это важная сторона государственной деятельности.

Вместе с тем необходимо учитывать, что нередко права и закон­ные интересы местного самоуправления, как показывает практика реализации муниципального законодательства, нарушаются и ущем­ляются, в том числе и государственными органами. Органы местного самоуправления, взаимодействуя с государственными и иными орга­нами и организациями в различных сферах местной жизни, должны отстаивать и защищать интересы населения муниципальных образо­ваний, активно использовать свои конституционные полномочия на судебную и иные формы защиты интересов и прав местного само­управления в случае их игнорирования и нарушения. Все это дает основание выделить в качестве функции местного самоуправления деятельность граждан и органов местного самоуправления по защите интересов и прав муниципальных образований, их населения.

Центральное место в системе местного самоуправления занима­ют муниципальные органы.

Анализ ст. 3, 12, а также гл. 8 Конституции РФ показывает, что местное самоуправление, его органы не входят в систему государст­венной власти. Правда, они могут (и это закреплено в ст. 132 Кон­ституции РФ) наделяться отдельными государственными полномо­чиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. структуру (перечень) органов местного самоуправления входят:

1) представительный орган муниципального образования, состоя­щий из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Числен­ность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования (но она не может быть менее минимальной численности депутатов, установленной Федеральным законом для представительных органов муниципальных образований; разных видов). В исключительной компетенции представительного; органа находятся:

а) принятие устава муниципального образования;

б) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

в) принятие планов и программ развития муниципального обра­зования;

г) определения порядка управления и распоряжения муници­пальным имуществом и другие вопросы;

2) глава муниципального образования — высшее должностное ли­цо муниципального образования, избираемое в соответствии с уста­вом муниципального образования либо на муниципальных выборах, ₍ либо представительным органом из своего состава. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального об разования возглавляет либо представительный орган, либо местную администрацию;

3) местная администрация — исполнительно-распорядительный' орган муниципального образования. Структура местной администра­ции (департаменты, управления, отделы и другие ее подразделения) утверждаются представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации (им является | либо глава муниципального образования, либо назначенный на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса, профессиональный управленец);

4) другие органы местного самоуправления, которые могут формироваться (и на муниципальных выборах, и иным путем) в соответст вии с уставом муниципального образования. Это может быть, например, контрольный орган муниципального образования (контрольно- счетная палата, ревизионная комиссия и др.), который образуется fl целях контроля за исполнением местного бюджета, а также установленного порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Новый Закон об общих принципах организации местного самоуправления (2003 г.) предусматривает создание следующих видов му­ниципальных образований: а) муниципальный район; б) городские и сельские поселения, располженные в границах территории, муници­пального района; в) городской округ (как правило, крупный город с прилегающей территорией, не входящий в состав муниципального района); г) внутригородские муниципальные образования (муници­пальные образования, создаваемые в районах городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга).

Финансово-экономическая основа местного самоуправления. Каж­дое муниципальное образование имеет свою экономическую и фи­нансовую базу, необходимую для решения вопросов местного зна­чения.

Экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, иная собствен­ность, служащая удовлетворению потребностей населения муници­пального образования.

В состав муниципальной собственности входят:

а) средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;

б) имущество органов местного самоуправления;

в) муниципальные земли и другие природные ресурсы;

г) муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;

д) муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Муниципальной собственностью управляют органы местного са­моуправления. Они вправе передавать объекты муниципальной соб­ственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, а также совершать с муници­пальным имуществом иные сделки.

Финансовой основой местного самоуправления является мест­ный бюджет. Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований), контроль за их исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно.

В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от федеральных налогов и налогов субъектов РФ, а также иные поступления в соответствии с законом.

Государство финансирует осуществление органами местного са­моуправления отдельных государственных полномочий. Финансовые средства, необходимые для этого, ежегодно должны предусматри­ваться в федеральном бюджете и бюджетах субъектов РФ.

Предметы ведения местного самоуправления

В ведении муниципальных образований находятся вопросы мест­ного значения, а также отдельные государственные полномочия, ко­торыми могут наделяться законом органы местного самоуправления |'(например, государственная регистрация актов гражданского состоя­ния осуществляется органами местного самоуправления).

К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований;

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной соб­ственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение !местного бюджета, установление местных налогов и сборов;

4) содержание и использование муниципальных жилищного [фонда и нежилых помещений;

5) организация, содержание и развитие муниципальных учреж­дений образования, здравоохранения;

6) охрана общественного порядка;

7) регулирование планировки и застройки территорий муници­пальных образований, а также другие вопросы местной жизни.

Решения органов местного самоуправления по вопросам своего ведения могут быть отменены только в судебном порядке. Они обя­зательны для исполнения всеми расположенными на территории му­ниципального образования предприятиями, учреждениями и орга­низациями независимо от их организационно-правовых форм, а (также органами местного самоуправления и гражданами.

Неисполнение решений органов местного самоуправления вле-кет ответственность в соответствии с законом. .