Глава 6. Правовое регулирование государственного кредита и банковской деятельности в российской федерации § 1. Понятие государственного и муниципального кредита

Русское государство еще в начале XII в. обращалось к услугам государственного кредита для покрытия своих расходов. Именно тогда появились первые государственные займы. Однако существенным и относительно регулярным источником поступлений в казну займы стали лишь с середины XVI в. В условиях феодальной России основными внутренними кредиторами казны были монастыри и церковь. Затем социальная база государственного кредита расширилась: заимодателями становились купцы, промышленники, редко землевладельцы. Правительство брало деньги на добровольной основе под обеспечение государственным имуществом. Однако нередко займы предоставлялись и в принудительном порядке.

Активное использование государственного кредита имело как положительные, так и отрицательные последствия для экономики страны. К числу позитивных аспектов воздействия относились, в частности, мобилизация казной временно свободных денежных средств на финансирование общегосударственных потребностей, покрытие на «здоровой основе» бюджетного дефицита, поддержка «эластичности» денежного оборота в стране. Среди негативных моментов необходимо отметить чрезмерную зависимость состояния государственных финансов от кредиторов, особенно иностранных, ухудшение структуры правительственных расходов вследствие отвлечения значительной части бюджетных средств от нужд социально-экономического развития и производственного потребления, углубление непроизводительного характера применения кредитных ресурсов.

После революции 1917 г. заново решался вопрос об отношении к государственному долгу: были аннулированы все дореволюционные внутренние и внешние государственные займы, а также правительственные гарантии по займам различных предприятий и учреждений.

В 20-е г. советское правительство использовало широкий спектр заемных операций, различаемых по срокам, методам, способам и месту размещения государственных ценных бумаг, форме выплаты дохода по займам и предоставлению различных преимуществ заимодателям. Преимущественной формой размещения займов среди трудящихся было их распространение по предварительной подписке с рассрочкой платежа. История государственного кредита показывает, что причиной оформления заемных операций выступает наличие бюджетного дефицита. Испытывая потребность в дополнительных финансовых ресурсах, правительство осуществляет займы, чем способствует достижению равновесия в своем бюджете. Однако, наладив отношения по линии государственного кредита, правительство не отказывается от возможности мобилизации дополнительного финансового фонда и в условиях сбалансированного бюджета. Это вполне оправданный шаг, поскольку за счет средств фонда государственного кредита могут финансироваться дополнительные программы хозяйственного и социально-культурного строительства немедленно, без ожидания поступления обычных бюджетных доходов.

Уникальным способом получения финансовых ресурсов выступает государственный кредит. Он выражает отношения между государством и многочисленными физическими и юридическими лицами по поводу формирования дополнительного денежного фонда, наряду с бюджетом, в руках государства. При осуществлении кредитных операций государство обычно выступает заемщиком средств, а население, предприятия и организации – кредиторами. Тем не менее государство может оказаться и в роли кредитора. Такое явление встречается не только в сфере межгосударственных отношений, но и во внутренней финансовой жизни по линии использования казначейских ссуд.

Отношения по линии государственного кредита нельзя смешивать с банковским кредитом. Ссудный фонд, выступающий материальной основой банковского кредитования, используется для предоставления заемных средств предприятиям и учреждениям в целях обеспечения бесперебойности и повышения эффективности процесса расширенного воспроизводства. При государственном кредите происходит формирование дополнительных финансовых ресурсов в руках государства. Поэтому государственный кредит выражает часть финансовых отношений общества, в которых государство выступает заемщиком. История показывает, что заимствования кредитных ресурсов для финансирования государственных потребностей должны осуществляться с соблюдением принципиальных положений, характерных для сущности государственного кредита, т.е. на условиях возвратности, срочности и платности.

Государственный (муниципальный) кредит может быть охарактеризован как экономическая, так и правовая категория.

Государственный (муниципальный) кредит как экономическая категория – это система денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством на добровольной основе временно свободных денежных средств граждан и хозяйствующих субъектов.

Государственный (муниципальный) кредит как правовая категория – это самостоятельный институт финансового права, представляющий собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе привлечения государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физических лиц на условиях добровольности, возвратности, срочности и возмездности для покрытия бюджетного дефицита и регулирования денежного обращения.

Государство и муниципальные образования используют кредит для обеспечения финансирования своих задач. Полученные таким образом средства поступают в распоряжение органов государственной и муниципальной власти, превращаясь в дополнительные финансовые ресурсы. Они направляются на покрытие бюджетного дефицита. В последующем источником погашения государственных и муниципальных займов и выплат процентов по ним выступают средства бюджета.

К специфическим чертам государственного кредита можно отнести:

1) добровольность;

2) возвратность и платность;

3) целевой характер погашения бюджетного дефицита;

4) срочность.

В БК РФ предусмотрено, что государственные и муниципальные долговые обязательства не могут превышать соответственно 30 и 10 лет.

Правовой основой государственного кредита, в первую очередь, является Конституция РФ, где в ч. 3 ст. 104 говорится, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Конституция РФ (ч. 4 ст. 75) предусматривает, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, и размещаются на добровольной основе. Помимо конституционных норм, правовую основу государственного кредита с 1 января 2000 г. образуют соответствующие нормы БК РФ (гл. 14 и 15), ГК РФ (гл. 42 § 1), ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год, федеральные законы «О рынке ценных бумаг»¹ от 22 апреля 1996 г., «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»² от 29 июля 1998 г., «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации»¹, а также иные законы и подзаконные нормативные акты. Источником права являются также некоторые нормы международного права, содержащиеся в международных договорах и соглашениях о предоставляемых или получаемых Российской Федерацией кредитах, гарантиях и поручительствах.

Вопросы государственного кредита конкретных субъектов РФ, а также муниципального кредита регулируются, помимо БК РФ, также конституциями и уставами субъектов Федерации, а также уставами конкретных муниципальных образований.

Таким образом, анализ правовых основ государственного и муниципального кредита позволяет сделать вывод о его комплексном, межотраслевом характере. Государственный (муниципальный) кредит регулируется нормами финансового, гражданского и международного права.

Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга, под которым понимаются долговые обязательства России перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права. Государственный долг полностью обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну (ст. 97 БК РФ).

Государственный долг подразделяется на капитальный и текущий.

Капитальный государственный долг представляет собой всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая проценты, которые должны быть уплачены по этим обязательствам.

Текущий государственный долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых наступил.

В зависимости от субъектов-кредиторов государственный долг делится на внутренний и внешний.

Кредиторами по внутренним займам преимущественно выступают физические и юридические лица, являющиеся резидентами данного государства. Внутренние займы выпускаются в национальной валюте. Для привлечения средств эмитируются ценные бумаги, пользующиеся спросом на национальном фондовом рынке. Для дополнительного поощрения инвесторов используются различные налоговые льготы. Бюджетный кодекс РФ в ст. 89 определяет государственные внутренние заимствования как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в валюте РФ, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте РФ.

Внешние займы размещаются на иностранных фондовых рынках в валюте других государств. При размещении таких займов учитываются специфические интересы инвесторов страны размещения. Внешние заимствования РФ законодатель определяет как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций в иностранной валюте, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в иностранной валюте. Привлечение заемных средств может осуществляться: а) путём размещения долговых ценных бумаг и б) получением кредитов у специализированных финансово-кредитных институтов.

В зависимости от субъекта, у которого возникают долговые обязательства, различают: общегосударственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Российской Федерации и муниципальный долг.

В ст. 98 Бюджетного кодекса РФ указывается, что государственный (муниципальный) кредит, а также долговые обязательства, образующие государственный долг Российской Федерации, могут выступать в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями;

• государственных займов, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

• договоров и соглашений о получении Российской Федерацией бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• договоров о предоставлении Российской Федерацией государственных гарантий;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

Долговые обязательства могут носить краткосрочный (до 1 года), среднесрочный (от 1 года до 5 лет) и долгосрочный (от 5 до 30 лет) характер. Любые долговые обязательства РФ погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.

Формы долговых обязательств РФ представлены на схеме 3.

Под государственным долгом субъекта РФ понимается совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Государственный долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ. Данные долговые обязательства могут осуществляться в форме:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени субъекта РФ;

• государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;

• договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы России;

• договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет.

Долговые обязательства субъекта РФ не могут превышать 30 лет.

Схема 3

ФОРМЫ ДОЛГОВЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени Российской Федерации с конкретными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредитов

Договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерацией, договоры поручительства Российской Федерации по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами

Государственные ценные бумаги, выпускаемые от имени Российской Федерации

Переоформление долговых обязательств третьих лиц в государственный долг Российской Федерации на основе принятых федеральных законов

Соглашения и договоры (прошлых лет), в том числе международные, заключенные от имени Российской Федерации

ДОЛГОВЫЕ ОБЯЗАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Краткосрочные (до одного года)

Среднесрочные (от одного года до пяти лет)

Долгосрочные (от пяти до 30 лет)

Под муниципальным долгом понимается совокупность долговых обязательств муниципального образования, которые, в свою очередь, могут существовать в форме:

• кредитных соглашений и договоров;

• займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

• договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• договоров о предоставлении муниципальных гарантий. Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну. Названные долговые обязательства не могут превышать 10 лет.

Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам ее субъектов и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией. Субъекты РФ и муниципальные образования также не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ.

Предельные объемы государственного внутреннего долга и государственного внешнего долга, пределы внешних заимствований страны на очередной финансовый год утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Предельный размер государственных внешних заимствований РФ не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и погашению государственного внешнего долга страны. Так, в соответствии с Федеральным законом «О Федеральном бюджете на 2003 год» от 24 декабря 2002 г. верхний предел государственного внешнего долга РФ предусмотрен в сумме 137 млрд долларов США, в то время как в 2002 г. он составлял около149 млрд долларов. Следует признать, что, несмотря на имеющуюся информацию о ходе расчетов по долгам, Российская Федерация продолжает испытывать затруднения при погашении долгов. Дело в том, что большой объём долгов Европейским государствам мы возвращаем в евро, а на фоне роста курса евро по отношению к доллару неизбежно происходит увеличение общего объёма платежей. По оценкам российских и зарубежных специалистов, объем излишне выплаченных средств составляет 11-12 млрд долларов. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны использовать все полномочия по формированию доходов бюджетов всех уровней для погашения долговых обязательств и обслуживания государственного и муниципального долга РФ.

В этой связи важным является вопрос о деятельности указанных органов по управлению государственным и муниципальным долгом.

Управление государственным и муниципальным долгом – совокупность мероприятий государства и муниципального образования по выплате доходов кредиторам и погашению займов, а также порядок, условия выпуска (выдачи) и размещения долговых обязательств РФ.

Управление государственным долгом – одно из направлений финансовой политики государства, оно зависит от стратегических целей развития общества. Политику в отношении государственного долга определяет Федеральное Собрание на основании предложений Правительства РФ и Банка России. Контроль за состоянием государственного долга и использованием кредитных ресурсов возлагается на Счетную палату РФ.

Конкретная деятельность по управлению государственным внутренним долгом, связанная с выпуском и размещением долговых обязательств, обслуживанием и погашением государственного долга, прогнозированием и регулированием рынка ценных бумаг, осуществляется Правительством РФ в соответствии с законодательными актами.

Бюджетный кодекс РФ запрещает изменять условия выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроки выплаты и размеры процентных платежей, сроки обращения (ст. 98 БК РФ).

К основным методам управления государственным долгом относятся: рефинансирование, реструктуризация и пролонгация.

До введения в действие БК РФ использовались такие методы управления государственным долгом, как: конверсия, консолидация, унификация, отсрочка, аннулирование долга. Под конверсией понимается изменение размера доходности займа, т.е. снижение или повышение процентной ставки дохода, выплачиваемого государством своим кредиторам. Государство заинтересовано в получении займов на длительные сроки. Увеличение срока действия уже выпущенных займов называется консолидацией государственного долга. Совместно с консолидацией может проводиться и унификация займов, т.е. объединение нескольких займов в один. Отсрочка погашения займа или всех ранее выпущенных займов проводится в условиях, когда дальнейшее активное развитие операций по выпуску новых займов неэффективно для государства. Под аннулированием государственного долга понимается отказ государства от долговых обязательств.

В условиях постоянного роста государственной задолженности государство может прибегнуть к рефинансированию, т.е. к погашению старой государственной задолженности путем выпуска новых займов. Рефинансирование неоднократно использовалось в нашей стране, в частности, при погашении задолженности по государственному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г., а также при выпуске казначейских обязательств государства в середине 50-х гг. Рефинансирование используется при выплате процентов и погашении по внешней части государственного долга.

В настоящее время законодательством предусмотрена также реструктуризация долга, под которой понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами. В БК РФ указывается, что реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.

Обслуживание государственного долга производится Центральным банком РФ и его учреждениями, если иное не установлено Правительством РФ, посредством осуществления операций по размещению долговых обязательств РФ, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме (п. 2 ст. 119 БК РФ).

Правительство РФ должно ежегодно публиковать данные о состоянии государственного внутреннего долга.

Верхний предел государственного внутреннего долга устанавливается высшим представительным органом при утверждении федерального бюджета на предстоящий финансовый год.

Для выполнения задач оптимизации расходов федерального бюджета по обслуживанию государственного долга РФ, своевременного выполнения государством обязательств перед внутренними и внешними кредиторами, в Министерстве финансов создается единая система управления государственным долгом для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований (Департамент управления государственным внутренним долгом и Департамент управления государственным внешним долгом). Министерству финансов РФ разрешено резервировать часть поступлений от размещения внешних и внутренних государственных ценных бумаг на отдельном счете в ЦБ РФ с использованием этих средств только для проведения операций по снижению стоимости обслуживания государственного долга. Наряду с этим Минфину России разрешено проводить совместно с ЦБ РФ операции на внутреннем рынке с государственными ценными бумагами, направленные на стабилизацию и последовательное снижение уровня процентных ставок. На Минфин России возложена обязанность – обеспечить единство планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию внешних и внутренних государственных заимствований.

Характеристика государственного (муниципального) кредита позволяет выявить его положительные и отрицательные последствия. Положительная роль данного института заключается в следующем:

во-первых, государство для решения возникающих проблем в процессе повышения доходов бюджета использует безэмиссионный метод путем привлечения временно свободных денежных средств населения и организаций;

во-вторых, привлечение этих средств для финансирования общегосударственных задач способствует упорядочению денежного обращения в стране;

в-третьих, государственный кредит дает возможность населению и организациям с экономической выгодой вложить собственные денежные средства в государственные ценные бумаги, являющиеся наиболее привлекательными на фондовом рынке.

Отрицательным результатом существования государственного (муниципального) кредита является, как отмечалось ранее, возникновение государственного (муниципального) долга, который может привести к серьезным экономическим и политическим негативным последствиям. Неконтролируемый рост долга влечет за собой со всей неизбежностью и усиление налогового бремени, а также дополнительные непроизводственные расходы, связанные с погашением долга и процентов по нему. Уже ушедший в историю системный финансовый кризис августа 1998 г. и причины, его вызвавшие, являются тому ярким, но печальным примером¹.