§ 3. Правовое регулирование государственных внебюджетных фондов

Самостоятельными элементами бюджетной системы России являются бюджеты государственных внебюджетных фондов и территориальных государственных внебюджетных фондов.

Государственный внебюджетный фонд – фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 13 БК РФ).

От данных фондов необходимо отличать внебюджетные фонды, создаваемые и используемые для дополнительного финансирования территориальных нужд (текущего, капитального характера), на региональном и местном уровнях. К примеру, согласно ст. 2 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие финансовые средства.

Региональные и местные внебюджетные фонды зачастую используются в интересах отдельных политических сил, поскольку, согласно принципу полноты бюджетов, в бюджетах должны быть отражены все возможные доходы и расходы в полном объеме. Следовательно, создание обособленных фондов денежных средств, финансирующих некоторые региональные и местные нужды, нецелесообразно.

Внебюджетные фонды создаются по решению органов представительной или исполнительной власти на федеральном уровне, по решению законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ на региональном уровне и по решению органов местного самоуправления на муниципальном уровне.

Внебюджетные фонды, указанные в Бюджетном кодексе РФ, имеют строго целевое назначение и управляются автономно. К ним относятся: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования, Федеральный и территориальный фонды обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости¹. Средства данных внебюджетных фондов не подлежат изъятию и расходуются в соответствии с целевым назначением, определяемым утвержденным представительным органом власти Положением (уставом) о фонде.

Социальные внебюджетные фонды являются частью системы государственного социального страхования – особой сферы страховой деятельности, являющейся функцией государства. С помощью социального страхования государство осуществляет свою социальную политику. Так, Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования в Российской Федерации»² от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ в ст. 1 определяет обязательное социальное страхование как часть государственной системы социальной защиты населения, спецификой которой является осуществляемое в соответствии с федеральным законом страхование работающих граждан от возможного изменения материального и (или) социального положения, в том числе по независящим от них обстоятельствам.

Характерными признаками обязательного социального страхования является то, что:

• этот вид страхования является частью государственной системы социальной защиты населения;

• страховым случаем является изменение (ухудшение) материального или социального положения работающих граждан;

• обязательное социальное страхование защищает в равной степени как имущественные, так и неимущественные интересы физических лиц;

• одним из принципов обязательного социального страхования является «устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования», обеспечением чего служит эквивалентность страхового обеспечения и страховых взносов. (К примеру, согласно ст. 20 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» страховые взносы с работников, у которых размер заработной платы ниже величины прожиточного минимума, не взимаются, но, тем не менее, поступают в страховой фонд путем взноса за них страхователем – работодателем).

Государственное социальное страхование характеризуется рядом особенностей:

• отсутствует принцип добровольности. Страхование происходит автоматически (не определяется ни форма, ни сумма страхования – все это устанавливается государством);

• страховые взносы устанавливаются в определенном проценте от фонда заработной платы, и никакие дополнительные обстоятельства, например возраст страхуемого, состояние его здоровья, при этом не учитываются;

• в рамках социального страхования покрываются только определенные риски, тесно связанные со способностью человека к труду, такие, как болезнь, несчастный случай на производстве, инвалидность, безработица.

Выплаты из системы социального страхования имеют цель – в первую очередь, восстановление рабочей силы.

Правовое положение Пенсионного фонда РФ (далее – ПФР) таково, что он создан в целях государственного управления пенсионным обеспечением граждан. Его деятельность основана на Положении «О Пенсионном фонде Российской Федерации», утвержденном Постановлением Верховного Совета Российской Федерации¹ от 27 декабря 1991 г. № 2122-1.

ПФР является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и настоящим Положением. Государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда Российской Федерации перед застрахованными лицами, согласно Федеральному закону «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»¹ от 15 декабря 2001г. № 167-ФЗ

ПФР вправе выполнять отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим на территории Российской Федерации законодательством о банках и банковской деятельности, обеспечивает капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц, а также осуществляет ведение индивидуального учета застрахованных лиц в соответствии с Федеральным законом «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования»² от 1 апреля 1996 г. № 27-ФЗ.

Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации составляется Пенсионным фондом на финансовый год с учетом обязательного сбалансирования доходов и расходов этого бюджета, который утверждается ежегодно по представлению Правительства Российской Федерации федеральными законами в порядке, определяемом Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Бюджет ПФР учитывает особенности Пенсионной системы России, которая находится в переходном состоянии и в перспективе должна состоять из трех уровней.

Первым уровнем системы государственных пенсий является базовая пенсия, которая в перспективе должна заменить социальную пенсию.

Вторым уровнем является страховая пенсия. Методики начисления страховых пенсий увязываются исключительно с продолжительностью уплаты страховых взносов. Принципиальным моментом при переходе на данную систему страхования является то, что условия предоставления и размеры пенсий должны соответствовать объему участия в социальном страховании каждого конкретного лица и зависеть от продолжительности страхования и величины взносов. При этом отпадает необходимость сохранения института пенсий при неполном трудовом стаже.

Третий уровень системы пенсионного обеспечения должны составлять негосударственные пенсии – дополнительное страхование по отношению к государственному, которое может осуществляться в форме дополнительных профессиональных пенсионных систем отдельных организаций, отраслей экономики, либо территорий, либо личного пенсионного страхования граждан, производящих накопление средств на свое дополнительное пенсионное обеспечение в страховых компаниях или пенсионных фондах³.

Для обеспечения в среднесрочной и долгосрочной перспективах финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования в случае возникновения профицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации ПФР создает резерв, размер которого, а также порядок формирования и расходования определяется федеральным законом о бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации.

Согласно ст.6 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», страхователями по обязательному пенсионному страхованию (плательщиками в ПФР) являются:

1) лица, производящие выплаты физическим лицам, в том числе:

• организации;

• индивидуальные предприниматели;

• физические лица;

2) индивидуальные предприниматели и адвокаты.

Объектом обложения страховыми взносами и базой для начисления страховых взносов являются объект налогообложения и налоговая база по единому социальному налогу, установленные гл. 24 «Единый социальный налог» Налогового кодекса Российской Федерации.

Так, согласно ст. 236 НК РФ:

• объектом налогообложения для организаций и предпринимателей, осуществляющих предпринимательскую деятельность с привлечением физических лиц, признаются выплаты и иные вознаграждения, начисляемые в пользу физических лиц по трудовым и гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг;

• объектом налогообложения для предпринимателей и адвокатов признаются доходы от предпринимательской либо иной профессиональной деятельности за вычетом расходов, связанных с их извлечением;

• объектом налогообложения для физических лиц, привлекающих к трудовой деятельности физических лиц, признаются выплаты и иные вознаграждения по трудовым и гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ, оказание услуг, выплачиваемые налогоплательщиками в пользу физических лиц.

Тариф страхового взноса (размер страхового взноса на единицу измерения базы для начисления страховых взносов) определяется дифференцированно в зависимости от возрастной группы застрахованных лиц.

Одним из шагов в этом направлении является то обстоятельство, что ПФР вправе создавать свои доходы не только за счет страховых отчислений, но и за счет прибыли от инвестиций резервного фонда в экономические проекты.

Что касается направления финансирования средств ПФР, то они предназначены: для выплаты пенсий, пособий по уходу за ребенком в возрасте старше полутора лет, а также материальной помощи престарелым и нетрудоспособным гражданам.

Правовое положение Фонда социального страхования РФ

В отличие от вышеназванных внебюджетных фондов, Фонд социального страхования создан на основании Постановления Правительства РФ¹ от 12 февраля 1994 г. № 101. Данный фонд является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве Российской Федерации.

Основными задачами Фонда являются: обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством; участие в разработке и реализации государственных программ охраны здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования.

Средства Фонда образуются за счет уплаты страхователями (работодателями) сумм единого социального налога согласно гл. 24 Налогового кодекса РФ². Кроме того, согласно Федеральному закону «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»³ от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ, работодатели уплачивают в данный фонд страховые взносы в соответствии с установленными тарифами. Страховые тарифы дифференцированы по группам отраслей экономики в зависимости от класса профессионального риска, который устанавливается Федеральным законом «О страховых тарифах на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний на 2001 год»⁴ от 26 июня 2000 г.

Помимо этих взносов, доходы создаются за счет доходов от инвестирования части временно свободных средств Фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады.

В структуру Фонда социального страхования Российской Федерации входят региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территории субъектов Российской Федерации.

Правовое положение фондов обязательного медицинского страхования

Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее – ОМС) утвержден Постановлением Правительства РФ¹ от 29 июля 1998 г. № 857, согласно которому Федеральный фонд ОМС является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением.

Основными задачами Федерального фонда ОМС являются:

финансовое обеспечение установленных законодательством Российской Федерации прав граждан на медицинскую помощь за счет средств обязательного медицинского страхования в целях, предусмотренных Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»² от 28 июня 1991 г. №1499-1 (с изм. и доп.);

обеспечение финансовой устойчивости системы обязательного медицинского страхования и создание условий для выравнивания объема и качества медицинской помощи, предоставляемой гражданам на всей территории Российской Федерации в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования;

аккумулирование финансовых средств Федерального фонда для обеспечения финансовой стабильности системы обязательного медицинского страхования.

Финансовые средства Федерального фонда образуются за счет:

• части страховых взносов (отчислений) хозяйствующих субъектов и иных организаций на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых федеральным законом;

• ассигнований из федерального бюджета на выполнение федеральных целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования;

• добровольных взносов юридических и физических лиц;

• доходов от использования временно свободных финансовых средств.

Данные средства в целях защиты их от инфляции размещаются в банковских депозитах и могут использоваться для приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг.

В отличие от Федерального фонда, Положение о территориальном фонде обязательного медицинского страхования утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год»³ от 24 февраля 1993 г. № 4543-1.

Основными задачами территориального фонда являются:

1) обеспечение реализации Закона РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации»;

2) обеспечение предусмотренных законодательством Российской Федерации прав граждан в системе обязательного медицинского страхования;

3) обеспечение всеобщности обязательного медицинского страхования граждан;

4) достижение социальной справедливости и равенства всех граждан в системе обязательного медицинского страхования.

Обязательное медицинское страхование является разновидностью социального страхования с теми особенностями, что в этой сфере защищаются в большей степени имущественные интересы юридических лиц (медицинских учреждений системы обязательного медицинского страхования), так как эта форма страхования, в первую очередь, направлена на компенсацию убытков медицинского учреждения, связанных с расходами на бесплатное медицинское обслуживание населения.

Основной задачей страховой медицинской организации является проведение обязательного медицинского страхования путем оплаты медицинской помощи, предоставляемой в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования.

При этом страховая медицинская организация получает, в свою очередь, не страховые премии (платежи), а суммы денег из Фонда ОМС на оплату своих услуг и финансирование работы медицинских учреждений, что противоречит основам страхового права¹.

Медицинские услуги, не вошедшие в программу обязательного медицинского страхования, должны финансироваться из бюджетов:

• за счет средств федерального бюджета предоставляется медицинская помощь, оказываемая в федеральных медицинских учреждениях, в том числе дорогостоящие виды медицинской помощи;

• отдельные виды медицинской помощи финансируются за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и за счет средств бюджетов всех уровней².